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群体性事件成因分析和处置办法


浅谈群体性突发事件的处置

近年来,随着社会各项事业的迅速发展,受各种复杂矛盾因 素的综合影响,群体性突发事件时有发生。不少事件规模较 大,突发性较强,对社会的危害及造成的后果非常严重,给 政法部门处置这方面工作带来严峻的挑战。政法工作如何处 置群体性突发事件,笔者认为应做到如下几个方面。

深刻认识、 一、 深刻认识、准确掌握群体性突发事件的本质 特征

深刻认识事件的本质特征,是采取对策与措施的先 导。要正确处置群体性突发事件,首先要对群体性突发事件 的基本特征(群体性、突发性、规模性、后果严重性和发展 规律等)有一个正确的认识、了解和把握。只有这样,才能 在摸清现场情况的基础上,审时度势,制定正确的处置方案 或者按照已有的预案正确实施处置。

第一,了解掌握群体性突发事件的基本情况。对群 体性突发事件有一个基本的认识, 如事发的前因后果、 时间、 地点、目的、动机、组织者、参与者、对社会的危害程度、 规模程度等基本情况,要做到底数清、情况明、心中有数。

第二,要及时对相关信息进行收集和处理。信息直 接影响认识、判断和决策,信息不灵,工作被动。因此,在

应对群体性突发事件时,无论是处置行动前,还是事中、事 后,都要准确的掌握情报信息,尽早捕捉苗头,准确的分析 事态的发展变化,科学的制定下步行动计划,也只有准确的 掌握群体性事件的情报信息,才能预见性的分析事态发展变 化,才能制定行之有效的工作方案,采取有效的措施,处置 群体性事件。

第三,要清楚应急工作任务。各参与处置的部门和 力量要清楚自己所承担的工作任务,明确自己的职责位置或 角色,是主力军,还是协同配合,是主力军就得承担主要职 责,是协同配合就得积极主动配合。

二、正确把握处置行动的原则

群体性突发事件有其群体性、突发性、情况复杂性 和事态易变性的特点,处置难度比较大,稍有不慎,有可能 导致性质演变,后果加重。为此在处置群体性突发事件中要 把握如下原则:

一是坚持依靠党委、政府的统一领导和分级负责的 原则。处置群体性突发事件是一项牵涉面广、政策性强、任 务艰巨和难度较大的工作,公安机关和有关参战部门必须紧 紧依靠各级党委、政府坚强有力的领导和支持,必须坚持在 党委、政府的统一领导下,分级负责,各司其职,密切配合,

协调一致, 充分发挥各自的职能作用, 有序地开展处置工作。 处置工作各项重大方针和措施,要由党委、政府确定。

二是坚持统一指挥、整体作战的原则。处置突发性 群体事件要及时明确指挥人员,实行指挥首长负责制,避免 多头指挥。政法机关要严格按照党委、政府和上级机关的命 令、指示,统一组织、调动、使用各种警力、装备和武器, 实施整体作战。要严格现场处置纪律,做到令行禁止。

三是坚持因情施策、区别对待的原则。要严格区别 对待群体事件中的组织策划者与一般群众。对一般参与者, 要本着“宜散不宜聚,宜顺不宜激,宜解不宜结”的原则, 认真做好宣传疏导劝阻工作;对组织策划者,要密切关注动 态,把握有利时机,严密控制,妥善处理。

四是坚持以人为本,慎用警力和强制措施的原则。 在处置群体性突发事件过程中,要把保障人民群众的生命安 全作为首要任务,最大限度地避免和减少人员伤亡,减少财 产损失和社会影响。同时,既要防止使用警力和强制措施不 慎而激化矛盾,又要防止警力和强制措施当用不用而使事态 扩大。是否使用、使用多少和如何使用警力要根据群体性突 发事件的性质、起因和规模来决定,是否采取强制措施要根 据事态的发展情况来决定。

五是坚持快速反应、依法果断处置的原则。处置群 体性突发事件,要坚持做到早发现、早报告,信息灵敏,闻 警而动,快速反应,要抓住时机,坚决依法果断处置,控制 局势,防止事态扩大蔓延,力争尽快平息事态,恢复正常的 社会秩序。

三、果断采取应急措施

针对事态发展不同阶段的具体情况,审时度势,选 准突破口,把握机会,采取正确有效的措施,果断进行处置 是成功处置大规模群体性突发事件的重中之重和关键。

(一)采取前期处置措施。群体性突发事件发生后, 按照属地管理的原则,有工作预案的应立即启动本级应急预 案全力进行前期处置,控制事态发展,同时要迅速组织力量 对事件的性质、类别、危害程度、影响范围等进行研判,并 将研判结果和应急建议立即向上级报告。同时根据事态发展 的实际情况,采取应急处置措施。

(二)实施现场应急处置措施。现场指挥部根据应 急处置的实际需要,可成立若干工作组,明确具体的牵头单 位和负责人,分别落实工作措施。

四、克服不良的心理和做法

在处置群体性突发事件中, 在处置群体性突发事件中,应该克服一些不良的心 理和做法: 理和做法:

一是要克服心急浮躁、贸然行事的心理和做法。一 方面有关部门和人员在接到群体性突发事件的警情报告后, 既要迅速进入高度紧张状态,快速对该警情进行复核确认, 又不能忽视有关的程序和权限规定。另一方面,在处置过程 中一定要冷静观察,科学判断,谨慎从事,沉着应对,力戒 心急浮躁,不可贸然行事。

二是要克服瞻前顾后、犹豫不决、优柔寡断的心理 和做法。群体性突发事件情况复杂、事态易变,对其处置既 不能心急浮躁、贸然行事,但是也不能畏首畏尾,当断不断, 走向另一个极端,否则,很可能会错失良机,导致不应有的 损失,甚至新的后果。

三是要克服逞强好胜、个人英雄主义的心理和做 法。群体性突发事件涉及面广,影响因素复杂,在处置时必 须克服逞强好胜、个人英雄主义的心理和做法,必须增强协 作意识,注意搞好整体协调配合,特别要发挥各个部门、各 参战力量、各个方面、各个环节和各种措施的整体优势和整 体效能。

四是要克服善后处置工作无足轻重的心理和做法。 处置群体性突发事件的善后处置工作丝毫不可马虎,掉以轻 心,更不可因应急结束就认为万事大吉,一切平安无事了。 有时就因一时的麻痹大意和疏忽松懈导致前功尽弃。应急处 置工作结束后,应当在党委、政府的统一领导下及时组织专 门力量或组织有关部门清理现场,清理现场遗留的标语、传 单和其他物品,撤除路障,使事发现场恢复到相对稳定、安 全的基本状态,防止发生次生事故。对潜在隐患进行监控, 发现问题及时处理。对涉嫌违法犯罪人员依法进行打击处 理,尽快恢复正常的社会治安秩序。同时,要积极做好事件 调查和总结工作,分析原因,查漏补缺,加强防范,防止类 似问题再次发生,并在此基础上注意举一反三。

切实提高领导干部应对处置群体性突发事件的能力

要不断提高构建社会主义和谐社会的能力,构建社会主义和 谐社会,就必须切实提高各级领导干部应对处置群体性突发 事件的水平和能力。群体性突发事件是指难以预料、突然发 生而又关系全局安危的重大事件,具有突发性、群体性、复 杂性、危险性以及波及面广、影响大、处置难度大等特点。 正确应对处置群体性突发事件,必须把握“五个原则” 、提 高“四个能力” 、养成“三个习惯” 。

正确应对处置群体性突发事件,必须遵循“五个原则” (一)预防为主原则。应对处置群体性突发事件必须在 预防上下大功夫、在源头上下大气力。要搞好预防,一是坚 持“以人为本”的决策理念,科学决策,民主决策,依法决 策。制定政策、出台措施,都要充分考虑最广大人民的根本 利益,考虑群众的理解支持程度,避免因决策不当或者失误 侵害群众利益。二是严格落实国家的法律法规和政策。对涉 及群众切身利益的有关政策规定要坚决贯彻落实到位;群众 一时不理解的要多做说服教育工作,切实理顺情绪,确保政 策落实;地方制定出台一切不合时宜的甚至是有损广大人民 群众利益的政策措施要视具体情况坚决予以完善、纠正、废 除。三是建立社会舆情汇集分析机制以及社会利益协调、群 体性突发事件预警机制,对有可能引发群体性事件的苗头和 倾向性问题切实做到早发现、早控制、早解决。 (二)责任管辖原则。应对处置群体性突发事件必须坚 持属地管理、分级负责和谁主管、谁负责的原则。群体性突 发事件原则上由发生地的县(市、区)党委、政府负责处置, 必要时上级党委、政府直接负责处置。引发事件的问题由有 关单位及其主管部门负责解决。决不能把应该本级解决的问 题推给上级,也不得把应由本单位解决的问题推向社会。要 把预防处置群体性突发事件工作情况作为各级领导干部政 绩考核的重要内容,加强考核和责任追究,真正把处置群体

性突发事件的责任落到各级领导干部肩上。 (三)教育疏导原则。要在加强思想政治工作的基础上, 主动听取群众的意见、意愿和呼声,对于群众反映强烈的突 出问题要主动解决,对于群众提出的合理要求要主动办理。 对发生的群体性突发事件要本着 “宜顺不宜激、 宜疏不宜堵、 宜解不宜结、宜散不宜聚”的指导思想,综合运用法律、政 策、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法加以处置, 动之以情、晓之以理、明之以法。使广大群众懂得即使诉求 合理合法,表达方式不合法也属违法行为,也必须承担相应 法律责任,引导群众以理性合法的方式表达利益要求,解决 利益矛盾,防止矛盾激化和事态扩大。 (四)依法办事原则。处置群体性突发事件必须依法办 事, 按政策办事。 必须在法律和政策框架内思考和处理问题, 既不能不执行法律和政策,又不能突破法律和政策,严格按 照国家法律法规和政策妥善解决群众反映的问题,妥善处置 群体性事件,切实维护法律的权威性和政策的严肃性。政法 机关在处置群体性事件中负有重要责任,必须在党委政府统 一领导下积极开展工作,切实履行好职责。但同时必须严格 遵守执行有关纪律规定,不能轻易出动警力;现场处置群体 性事件,不得携带和使用武器。 (五)果断及时原则。处置群体性事件既不能简单粗暴、 莽撞行事,也不能推委扯皮、听之任之。必须以严肃认真的

态度、雷厉风行的动作、积极稳妥的措施、扎实有效的工作, 果断及时地加以处置。一旦发生群体性事件,要立即赶赴现 场,快速掌握情况,及时制定措施,果断应对处置。要区分 不同情况,抓住主要矛盾,因情施策,因人制宜,及时疏导 化解矛盾冲突,及时平息事态。 正确应对处置群体性突发事件,必须提高“四个能力” (一)见微知著能力。群体性突发事件不是无源之水、 无本之末,都必然有一个酝酿、发生、发展过程,必然会表 现出些许不易被人察觉发现的迹象。作为领导干部,要解民 情,察民意,知民忧,要善于捕捉收集那些初露端倪的个体 的表面现象,掌握真实的信息,认真加以研判。属于个性问 题的采取措施及时解决,带有一定共性的问题,要在解决现 有矛盾问题的同时,积极做好相关群体的工作,并做好应对 处置群体性事件的思想准备和工作准备。 (二)快速反应能力。群体性突发事件来势猛、规模大、 发展快,来不得半点迟缓和拖延。只有快速反应,以快制快, 才能掌握工作的主动权,才能积极有效地化解矛盾、控制事 态。 这就要求领导干部必须具备快速反应、 雷厉风行的作风, 迎难而上、不惧艰险的勇气,处变不惊、临阵不乱的气魄和 审时度势、随机应变的胆识。确保一旦发生群体性事件,能 迅即行动,快速决策,在较短时间内迅速查明事件的起因、 参与人员的范围、造成的现实损失、事态发展的趋势等,根

据事件的起因、 性质及其发展变化情况, 迅速研究应对之策, 对症下药、果断处置。 (三)驾驭全局的能力。群体性事件参与人员多、波及 面广,加之引发原因及其造成的危害都是多方面的,处置不 当,往往引发更大的事端,诱发更多的不稳定因素,甚至影 响社会政治稳定。可以说,对群体性突发事件的处置直接牵 涉社会治安大局的平稳和社会政治稳定。这就要求,领导干 部必须有大局观念,必须有应对复杂局面、驾驭全局的水平 和能力。不仅要看到事件本身造成的现实社会影响和经济损 失,而且还要考虑到事件的后续影响及其对社会其他群体、 对周边地区乃至对全社会的影响;不仅要看到事件造成的社 会影响和经济损失,而且还要考虑到政治影响和政治危害; 不仅要严格执行国家的法律法规和政策,而且还要充分考虑 不同民族和当地群众的风俗习惯;不仅要考虑处置措施的力 度,又要考虑到处置的实际效果和社会的承受程度。总之, 必须把群体性突发事件的处置工作放在改革发展稳定的大 局中去通盘考虑、 周密谋划, 努力实现处置工作的经济效果、 法律效果、社会效果和政治效果的统一。 (四)组织协调能力。应对处置群体性突发事件要求领 导干部必须具备较高的组织协调能力。面对复杂的局面,领 导干部一定要胸有成竹、指挥若定,从人员组织、车辆调遣 到后勤保障,从力量布局、现场稳控到调查取证,从面上宣

传、重点人员教育到强制措施的使用,都要井然有序、有条 不紊的进行,使参与处置工作的人力、物力、财力资源得以 充分发挥, 使各项工作措施都能环环相扣、 高效有序的进行。 提高能力是一个过程。要求领导干部必须养成“三个习 惯” (一)爱学习的习惯。成功处置群体性突发事件,是各 种理论知识和业务技能的综合表现,是多年工作实践经验厚 积薄发的结果。这就要求领导干部一定要讲学习、重学习, 养成勤奋学习的良好习惯,打牢理论知识基础。要学理论, 掌握正确的立场观点和科学方法,掌握党的方针政策,学会 战略思维、系统思维、辨证思维和前瞻思维,切实增强政治 意识、大局意识和责任意识。要学习经济、法律、科技、文 化、军事、历史等方面的知识以及现代信息技术,不断拓宽 知识面,更新优化知识结构。要从古今中外处置群体性事件 的成功经验中汲取营养,学习借鉴有益的谋略艺术,不断提 高实战水平。 (二)重实践的习惯。科学的决策来源于实践,提高处 置群体性突发事件的能力归根结底也靠实践。各级领导干部 一定要把实践作为提高自己实际工作能力的根本途径,注重 实践锻炼。要深入改革发展稳定的第一线,以甘当小学生的 精神,虚心向群众求策问计,从群众那里获得聪明才智。对 一些棘手的问题、复杂的局面不推委、不回避,要身临其境,

积极应对,不断提高组织指挥能力和现场处置能力。同时要 经常性地组织一些有针对性的教育训练和现场模拟演练,使 各级领导干部真正熟悉掌握处置群体性突发事件的基本原 则、基本要求和处置方法等。对处置过的群体性突发事件, 要及时认真回顾反思,既要总结经验,又要查找不足,不断 积累知识,提高水平。 (三)多调研的习惯。调查研究至关重要。增强敏锐性、 提高洞察力离不开调查研究,科学决策、正确应对也离不开 调查研究,在经济社会多样化环境进一步发展、影响决策变 数增多的今天,我们尤其应该重视调查研究。各级领导干部 一定要自觉控制、切实减少日常事物性工作,拿出更多的时 间深入基层、深入群众调查研究,全面掌握第一手情况,及 时获取一些深层次、内幕性、预警性、高质量的情报信息, 防患未然,超前做好各项预防工作。同时,要以调研为切入 点,经常举办一些经验交流会、业务研讨会等,集思广益, 博采众长,不断提高应对和处置群体性突发事件的能力和水 平。

坚持以人为本理念

妥善处置群体性突发事件

————学习科学发展观心得体会

近一段时期,媒体曝光了多起群体性突发事件,例如甘肃陇南事 件、贵州瓮安事件、哈尔滨水污染事件、云南孟连事件等,在这些群 体性突发事件的应对过程中,不同的处置方式,处置效果截然不同。 痛定思痛, 痛何如哉?要加强和提高领导干部应对群体性突发事件的 能力,已经到了刻不容缓的地步。因为切实提高各级领导干部预防和 应对各种群体性突发事件,直接关系到党和国家发展和稳定大局,关 乎执政党在人民群众中的形象。我以为,切实提高各级领导干部预防 和处置群体性突发事件的能力是加强党的执政能力建设的重要方面, 是构建社会主义和谐社会的重要内容,是全面贯彻落实科学发展观、 实现经济社会又好又快发展的重要体现,也是坚持以人为本、执政为 民和全面履行政府职能的必然要求。 所谓群体性突发事件,虽然没有学者和专家从概念上给予明确, 但一般是指难以预料、突然发生、关系全局安危、必须马上处理的大 规模聚众事件。群体性突发事件的形式和种类很多,由于环境和原因 不同,各个群体性突发事件都有各自的特殊性,但也都有其共同的特 征:一是事件的突发性和紧急性。这就要求处置者必须果断而及时地 作出判断和处理。二是高度不确定性。事件的开端和以后的发展无法 用常规性的规则来判断。三是影响的社会性。主要是指其对一个社会 系统的基本价值和行为准则产生了严重威胁。四是决策的非程序化。 要求处置者必须在有限的信息、 资源和时间的条件下寻求最有效的处

理方案,迅速将事件影响压制到最低限度。由于群体性突发事件的基 本特征和社会对事件处置本身的高期望值, 就给群体性突发事件的处 置者,尤其是党政一把手的执政能力提出了综合要求。 要正确应对和处置各种群体性突发事件,应该遵循以下基本原 则: 一、以人为本原则。 “以人为本”是科学发展观的核心所在,也 是我们解决一切群体性突发事件所应当坚持的最基本的原则。 这就要 求我们工作中,必须做好各种群体性突发事件的预警和防范机制措 施,尽量避免事件发生;在处置和应对各种群体性突发事件时必须把 人的利益放在首位,最大限度地保护、挽救最大多数人的生命安全。 如果确需采取措施也要特别慎重对待, 在坚持确保人民群众的生命安 全和根本利益的前提下,哪怕造成一定的经济损失也是值得的。 二、及时化解原则。群体性突发事件一旦发生,政府及其领导必 须及时、尽早地介入处理,以防止事态的进一步扩大,最大限度地减 轻社会的危害程度。这也是能否妥善处理群体性突发事件的关键所 在。从甘肃陇南事件不难看出,正是应为当地政府和领导在出理事件 苗头时没有作到及时、高效,才使一件小事最终酿成大祸。所以在处 理群体性突发事件时,作为领导者必须采取相应的行动,启动相应程 序,特事特办。着眼于将事态化解在初始阶段,化解在基层,化解在 当地。 三、依法处理原则。在处理群体性突发事件中,虽然强调的是特 事特办,但绝不等于可以无原则,或者违法处置。相反,在现代法治

国家里,不论处理何种事情,都应当严格依法办事,这也是我们作为 法制国家依法治国的具体体现。我国已经颁布了《群体性突发事件应 对法》 ,领导者在应对群体性突发事件时,必须严格依照法律规定, 启动相应程序,正确处理群体性突发事件,坚决防止和打击一切乘群 体性突发事件打、砸、抢的违法分子,坚决纠正和打击一切危害社会 主义法治的行为,坚决维护国家、集体和广大人民群众的生命和财产 安全。 四、预防为主原则。各种群体性突发事件,不论大小均可能对经 济社会造成严重的影响,轻则导致财产、经济的损失,重责酿成社会 恶性事件,导致人员伤亡,影响地区发展环境。所以要求我们领导干 部必须在预防上下足功夫,要做好预防工作,必须下大力气搞好调研 工作和法律、 法规及政策的宣传工作, 同时做好社情民意的研判工作, 对有可能造成群体性突发事件的苗头和倾向性问题切实做到尽早发 现和控制。 群体性突发事件正因为其爆发的突然性和难以预料性, 所以对政 府及其工作人员,尤其是领导干部提出了较高的要求。这就要求我们 在日常工作中必须十分注意“五个能力”的养成和提高。具体来说就 是: 一、果断的快速反应能力。无论是何种性质、何种类型、何种起 因的群体性突发事件一般而言具有规模大、发展快等特点,如果不及 时处置将会影响交通及财产安全,影响社会稳定。作为领导者只有快 字当头,快速反应并及时控制局势,以积极的态度去赢得时间,以正

确的措施去赢得公众,才能掌握处置突发事件的主动权,而不能就采 取消极、被动的态度,追究责任,多方埋怨,推诿搪塞,从而耽误处 理突发事件的时间,造成处理的被动局面。这是应对群体性突发事件 的关键环节。 二、 较强的组织协调能力。 由于群体性突发事件中群众聚集较多, 对领导干部的组织协调能力有着更高的要求。 首先要在短时间内聚集 党委、 政府及其职能部门以及媒介等社会各界资源并充分发挥各方面 的积极性;其次要高效有序地开展工作,最大程度地发挥其效能。坚 决避免因组织拖延、人员不到位、调控不当而使事件越酿越烈。 三、 从容驾驭全局的能力。 古人云: 不谋全局者, 不足以谋一域。 群体性突发事件涉及人员多,波及面广,如处置不当可能诱发更多的 不稳定因素。需要领导干部,尤其是一把手要统揽全局,周密思考。 要从事件本身的性质及政策、 法律规定考虑, 又要从处置的社会效果、 经济效果和政治效果来进行考虑。要坚决防止采取简单、粗暴的手段 进行处置。 四、敏锐的鉴别能力。众所周知,群体性突发事件在其酝酿及发 展过程中,开始的纠纷或矛盾较小,参与人员较少。之所以酿成大事 件,主要原因在于国家工作人员在与群众的对话和解决中,作风不够 严谨,简单处理引起群众不满,再加上被别有用心的人利用和扇动才 成为群体性事件。这就要求处置事件的领导者,要善于捕捉真实的信 息,准确分析判断事件的性质及发展方向,将矛盾纠纷努力问题化解

在基层、化解在内部、化解在萌芽状态,从而主动有效地防范和避免 事态的扩大。 五、细致的疏导能力。处置群体性突发事件,说到底还是群众的 思想工作,多做说服教育。考察众多的群体性突发事件,大多都属于 人民内部矛盾,群众要求大部分是合理的或具有合理因素,只是因为 急于解决问题或者我们处理不当而采取了过激的方式。因此,在处置 中尽量采取说服劝解,释疑答惑等方法来理顺情绪,化解矛盾,安定 人心。领导干部既要充分相信群众,依靠群众。一是坚持群策群力, 善于集中班子集体智慧,充分听取群众意见,制定切实可行、行之有 效地解决问题的方案。二是要借力御力,从内部取得突破。这就要抓 住事件中关键的人,做好其工作,利用其影响其他人。三是要掌握主 动,利用各种主流宣传媒体,对事件进行正面的宣传工作,绝不能被 别有用心的人掌握主动,利用不明真相的群众而使工作陷于被动。 领导干部 “五力” 的大小决定了事件处置的不同效果, 而这写 “力” 的取得是一个长期培养和不断提高的过程。 这就要求我们领导干部在 日常生活工作中要“勤学习” “重实践” “多调研” 。要善于从别人的 教训中吸取经验,作为自己成功的基础。 “勤学习” 。每一起突发事件的成功处置,通常是多种知识融汇 贯通,各种能力交织迸发,多年工作经验厚积薄发的结果。这就要求 我们每一个领导干部要多一些学习,多一些思考,少一些娱乐,少一 些应酬。要准确及时掌握和了解上级的方针政策,提高自身的理论修 养。要善于学习经济、法律、科技、文化、历史等方面的知识,提高

自己的知识面。要不断学习适应形势变化和任务需要的新知识、新技 能,优化知识结构,提升自己解决问题的能力。只有这样才能在接待 群众,给群众做思想工作时从容面对,对群众的问题庖丁解牛。 “重实践” 。辩证法告诉我们,理论来自于实践并服务于实践。 只有真正经历,才能获得提高。掌握再多的理论和知识,其目的是要 用于成功化解矛盾纠纷和正确处置群体性突发事件。 这就要求领导干 部要亲自参加群体性事件的处置, 面对棘手、 复杂的突发事件不推诿, 不避让,身先士卒,积极应对,事件平息后认真总结成功经验,查摆 失败教训,不断提高处置水平。同时,也要经常性地开展针对性强的 训练和演练使领导干部熟悉应对突发事件的职责任务、基本要求、处 置方法等。 “多调研” 。领导知识面的拓宽和调处的成败,调查研究至关重 要。这就是要求领导干部多一些调研,多一些思考,少一些应酬。各 级干部,尤其是领导干部要经常性地搞好调研工作,深入基层,全面 掌握第一手资料和相关的情报信息。同时,注重通过经验交流会、案 例分析会、业务研讨会等形式,善于从别人的成功中学习经验,从他 人的失败中吸取教训, 通过不断的总结和提炼, 丰富自己的处理能力。

论群体性突发事件预防和处置机制的构建
摘 要:随着我国改革进入攻坚阶段和人均 GDP 超过 1000 美元,我国进入矛盾突现期,新的矛

盾不断出现,深层次的矛盾不断显现。这些利益上、政治上及思想上的矛盾冲突极易诱发群体性

的争吵、打斗,酿成群体性突发事件,造成全局性动荡,给社会的和谐稳定构成严峻挑战。应尽 快建立完善的群体性突发事件的预防和处置机制, 使其在未发生时能有效预防, 刚萌生时能有效 化解和控制,发生后能及时妥善处置。

关键词:群体性突发事件;预防;处置;机制

群体性突发事件是突然发生的由多人参与的、冲突激烈的社会安全事件,它扰乱社 会秩序,危害公共安全,对社会的和谐稳定构成了严峻挑战。建立完善的预防和处置机 制,有效防止其产生,一旦发生又能及时妥善处置,是当前亟待解决的问题。

一、我国目前面临着群体性突发事件增多的巨大压力

我国的改革经过 20 多年, 其中比较容易的部分已经完全或大致完成,剩下的都是 一些涉及面宽、触及利益层次深、配套性强、风险比较大的不易攻克的难点。改革难度 越来越大,任何一项改革措施都难以象改革初期那样使全民受益,都不可避免地会触动 某些人的利益,引发社会矛盾。近来网络上广泛流传着的帖子——“房改是把你腰包掏 空, 教改是把你二老逼疯, 医改是要提前给你送终”, 即表明普通民众的利益受到损害。 我国的改革基本是自上而下由政府推动的,但随着改革的深入,党政部门本身成了改革 的对象,民众普遍要求精简机构,减少管理人员,加强对权力的制约和监督,打破终身 制、铁饭碗,使干部的利益也被触动。同时,经过 20 多年的改革开放,我国人均 GDP 已超过 1000 美元。据世界上一些国家市场经济发展的经验,人均 GDP1000-3000 美元时 期是社会由前现代型向现代性转型的时期,社会结构发生重组,利益关系变化剧烈,意 见纷争加剧,会进入矛盾突现期。目前,我国便进入矛盾凸现期,新的矛盾不断出现, 深层次的矛盾不断显现。显而易见的是,随着国有企业改革、住房改革、教育体制改革、 医疗卫生体制的推进、城镇化进程的加速及行政权力的无孔不入,农民增收难、贫富差 距拉大、重大事故频繁、教育和医疗高收费、房价增长过快、就业难等问题频频出现, 干群矛盾、劳资矛盾、城乡矛盾等矛盾空前尖锐。

随着经济的持续发展,人们的温饱问题已基本解决,自主精神逐渐唤醒,政治参与 热情空前高涨,民主诉求日益强烈。人们不再满足于政府为自己包办一切,要求自主选

择、自行管理,要求增强知情权、参与权、监督权,对任命制普遍不满,直接选举的呼 声日益高涨。

随着利益主体的日益多元化及对外交流的不断加深,思想观念也日益自由化、多元 化,对同一问题往往产生截然不同的见解和主张。如在目前的改革攻坚阶段,对改革的 方向,学术界出现了严重分歧,尤其在经济学界,“主流”与“非主流”经济学家的主 张尖锐对立。

这些利益上、政治上及思想上的矛盾冲突极易诱发群体性的争吵、打斗,酿成群体 性突发事件,造成全局性动荡,给社会的和谐稳定构成严峻挑战。必须尽快建立完善的 群体性突发事件的预防和处置机制,使其在未发生时能有效预防,刚萌生时能有效化解 和控制,发生后能及时妥善处置。

二、未发生时预防机制的构建

群体性突发事件一旦发生,就会造成极大的危害,因此必须防患于未然,构建起有 效的预防机制,防止其发生。

第一, 构建良好的财富再生机制, 使财富具备持续增长能力。 良好的财富再生机制, 可使财富持续增长,不仅能增加民众的幸福感、满意度,而且会为解决社会矛盾提供物 质基础;无此机制,经济就难以持续增长,在某一天陷入停顿,使社会冲突日益激烈, 陷入持续性的动荡之中。 拉美与美国的差距在于此。 因此必须构建良好的财富再生机制, 使财富具备持续增长能力。为此,必须把经济增长的主要动力由投资和出口转入内需上 来。应使成长成果为广大民众分享,而不是为少数人独享。应使财富在各阶层间形成良 性循环而滚动发展。

第二,遏制贫富两极分化,创造纺锤型的社会结构。目前中国呈现出金字塔型的社 会结构,贫困阶层仍然很大,中间阶层成长不良,财富集中于少数人手里,15%的人拥 有 85%的财富。这种社会结构社会矛盾尖锐,很不稳定。应遏制贫富两极分化,创造创 造纺锤型的社会结构,使中间阶层成为数量最多的社会主体阶层,极富极穷的“两极” 很小,从而维护社会的和谐稳定。为此,政府应把宏观调控政策调整到“促成中等收入 层成长”的目标上来,在稳定现有中等收入层队伍的基础上,采取有力措施,使低收入

群体中相当一部分人能提高收入,向中等收入层靠拢。具体政策上,应加大对中小企业 和个体工商户发展的支持力度, 为更多的农业劳动者和工人提供从事个体经济活动的机 会,帮助一些有能力的个体工商户向兴办中小企业方向发展,形成一个向上流动的梯次 进程。要努力把按劳分配与按生产要素分配结合起来,使下层群众能够多渠道改善收入 水平。

第三,建立顺畅的社会流动机制,使社会成员能够在上下阶层间自由流动。社会成 员会按社会地位的差异而形成不同的层级。如果社会阶层界限凝固化,就会强化不同阶 层的集团意识,处于社会底层的阶层在利益比较面前,会产生并累积起不满能量,引起 社会隔阂、摩擦甚至社会冲突[1]。应建立顺畅的社会流动机制,使社会成员能够在上 下阶层间自由流动,使社会结构减少刚性,增加弹性,从而缓和社会地位差别造成的冲 突,释放由社会不公平的能量形成的社会张力。目前,农民进入城市的就业医疗求学限 制政策、代表城乡差异的户籍制度、公务员录用的身份资格限制政策等,仍然阻碍社会 阶层相互开放和平等进入,必须予以消除。

第四,建立合理的利益协调机制,实现各社会群体间利益关系的和谐。对利益的追 求是人的本性。社会冲突集中表现为“利益的冲突”。如各社会群体间的利益关系不能 平衡协调,牺牲弱势群体的利益来维护强势群体的利益,势必扭曲小康社会的目标,引 发普通劳动者阶层和弱势群体的不满。必须建立合理的利益协调机制,实现各社会群体 间利益关系的和谐。为此,应完善优抚保障机制和社会救助体系,使失业、残疾、老幼 孤寡等弱势群体能得到救助,基本生活能得到保障。应加大收入分配的调节力度,使分 配更加公平。

第五,畅通诉求渠道,使不满情绪能得到宣泄。当前,矛盾纠纷不断出现,若诉求 渠道不畅通,不满情绪积极起来,就会导致灾难性后果。因此,必须畅通诉求渠道,使 不满情绪能得到宣泄。为此,首先应完善社会纠纷调处机制,通过社会力量化解一部分 矛盾纠纷,尽量让群众少打官司。其次,应畅通司法诉求渠道,用法律武器解决久拖未 决的难题。具体来说,基层法院(庭)要敞开大门,接受群众的法律咨询,教会群众如 何打官司;对于可诉的问题,只要群众要求就应该受理,对于家庭十分困难的群众要通 过司法援助和减免诉讼费的形式给予帮助,确保群众打得起官司;对于已审结的案件,

要加大执行力度,敦促当事人及时履行,确保受害群众打得赢官司。再次,应鼓励民众 通过报纸、杂志、电台、电视台、网站等各种公共舆论媒介来表达自己的诉求。

第六,加快推进民主进程,加强对权力的制约和监督。当前,政治改革滞后,民主 进程迟迟难进,使得民众缺乏知情权、参与权、监督权,诉求渠道不畅通,当权者,尤 其是一把手权力不受制约,导致腐败日益蔓延。这已引起民众的普遍不满,极易引起政 治动乱。加快推进民主进程,加强对权力的制约和监督,是抑制腐败,维护社会稳定和 党的执政地位的当务之急。 为此, 应切实贯彻胡锦涛总书记“权为民所用, 情为民所系, 利为民所谋”的精神,加快推进民主进程,扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实 行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督[2]。目前应首先扩大基层民主,完善基 层政权、基层群众性自治组织、企事业单位的民主管理制度,坚持和完善政务公开、厂 务公开、村务公开等办事公开制度,保证基层群众依法行使选举权、知情权、参与权、 监督权等民主权利,应允许人民直接选举乡镇、县、市的主要领导。

第七,加快推进行政制度改革,建立“小政府,大社会”的管理模式。目前我国的 行政制度是适应计划经济体制而建立的“强国家,弱社会”模式 ,不仅机构庞大,官 员人数极多,导致人民负担加重,财政不堪重负,而且政府事务繁重,责任重大,导致 政府什么都管却什么都管不好,出了事,人们会直接把矛头指向政府,极易导致官民冲 突。因此,应加快推进行政制度改革,建立“小政府,大社会”的管理模式。为此,应 有意识地培育城市社区委员会、农民协会和其他行业协会等社会组织体系,以便有效地 起到国家与民众之间社会中介和桥梁的作用,协商各层次、不同群体间的利益冲突,促 进社会团结。同时,要根据宪法有关结社自由的规定,制定结社法,形成培育利益集团 的法律机制,并将它与其它制度要素连接起来。应彻底实行政企分开,根据政企分开的 原则科学地确立政府的机构及其职能,充分发挥个人、企业以及各种社会组织的经济自 主权和自我管理功能,逐步实行广泛的民主自治和民主管理,发挥“大社会”的自我调 节功能。社会组织能自我管理的、市场能自动调节的,政府就不应插手,政府不应越俎 代庖,只应作各社会利益集团之间关系的仲裁者、市场秩序的维护者和市场失灵的补救 者。

三、刚萌生时化解和控制机制的构建

尽管我们会采取各种措施来预防群体性突发事件的发生,但有时却力不从心,使社 会矛盾到了非常家尖锐的时刻。此时,群体性突发事件虽未正式产生,但却已能萌生, 必须构建起有效的化解和控制机制,尽力将其化解,即使花结不成,也要设法将其控制 在一定限度之内,不使其进一步激化。

第一,建立社会舆情汇集和分析机制,畅通社情民意反映渠道,对可能发生的群体 性突发事件进行及时准确预报。 一旦出现社会矛盾尖锐以及对人们关注的热点问题处置 方式失时失当、当事人不满、舆论评价不良等情况,就应作出预报[3]。预报内容应包 括事件的类别、可能波及范围、提醒事宜和应采取的措施等。

第二,处置好其它突发公共事件,防止其诱发群体性突发事件。按 2006 年 1 月 8 日国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》,突发公共事件分为自然灾害、事 故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类。笔者认为,群体性突发事件属于突发公 共事件中的社会安全事件,因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等其它突发公共事件 常造成重大人员伤亡、重大财产损失、重大生态环境破坏,人们情绪激动,一旦处置失 时失当,极易引起群体性突发事件,故其是群体性突发事件的诱导剂。我们应切实按照 《国家突发公共事件总体应急预案》 的要求, 构建起此类事件的应急机制, 将其处置好, 防止其诱发群体性突发事件。

第三,全面推行矛盾纠纷调处首问负责制和限时结案制,及时化解出现的矛盾和问 题。矛盾纠纷是群体性突发事件的诱因,若在调处过程中出现推诿、躲闪等现象,导致 化解不及时, 便极易引发群体性突发事件。 因此, 应全面推行矛盾纠纷调处首问负责制, 本着“谁主管谁负责”,“谁首问谁负责”的原则,明确各级调处机构和工作人员的职 责,切实做到有人负责;对出现的矛盾纠纷限定时间调处结案,无法调处成功的及时进 入司法程序,以维护受害者的正当权益。

第四,大力健全农村县、乡镇、村、组、中心户和城市市、区、街道、居委会、中 心户五级防范调解体系,防止矛盾纠纷升级激化。矛盾纠纷激化必然引发群体性突发事 件,其发生大部分都会呈现出萌芽、发展、升级的过程,这就从客观上为防范调解提供 了缓冲时间。因此,必须健全完善农村县、乡镇、村、组、中心户和城市市、区、街道、 居委会、中心户五级防范调解体系,尤其要注重发挥村民小组长、居委会主任和调解中

心户的作用, 让他们充分发挥情况熟悉、 调处及时等特点, 尽量将矛盾化解在萌芽状态, 对无法调处并有可能升级的矛盾纠纷,村委会、街道办事处要迅速上报,县镇、市区调 处机关要充分发挥组织协调作用,及时与公安部门联合行动,必要时要果断采取措施, 力争把矛盾纠纷控制在一定限度之内,不使其进一步激化。

四、发生后处置机制的构建

群体性突发事件可以减少,但不能完全杜绝其发生。在目前的改革攻坚阶段和社会 转型期,还呈现出增多的趋势。群体性突发事件产生后,该如何处置呢?不妨从以下几 方面着手:

第一,事先制定应急预案,免得发生时手忙脚乱,处置失时失当。群体性突发事件 发生急、危害大,不容片刻拖延。若没有应急预案,到时就会手忙脚乱,处置失时失当。 制定应急预案是及时妥善处置群体性突发事件的有力措施。制定应急预案,应把握两个 要点:(1)根据事件严重程度确定管辖级别。群体性突发事件的严重程度由低到高可 以分为一般、较重、严重和特别严重四级。确定严重程度一要考虑事件的规模,二要考 虑事件的行为方式。 从事件的规模上, 笔者建议分为 10—100 人、 100—500 人、 500—1000 人和 1000 人以上四个层次;从事件的行为方式来看,群体性突发事件大体可分为群体 争吵类、打群架类、上访游行类和武装攻击类四大类,实际也是严重程度的四个层次。 两种因素有 16 种组合,但可按两项组合“就高不就低”的原则归并为四个级别。比如, 10—100 人的规模是最小的,但若他们武装攻击政府机关、军队、警察及群众,当确定 为“特别严重”级; 1000 人以上进行游行示威, 尽管没有采取武装攻击这一最激烈的方 式,但因规模最大,也确定为“特别严重”级;500—1000 人打群架,500—1000 人的 规模属“严重”级,打群架属“较重”级,“就高不就低”,应定为“严重”级。一般、 较重、严重和特别严重四级群体性突发事件当分别由县、市、省和中央四级政府管辖。 (2)根据事件参与主体和事件性质确定处置方式。群体性事件的参与主体可以是以群 体出现的我国公民(本文简称民),也可以是掌握国家权力的党政机关(本文简称官), 还可以是各类企事业单位、社会团体(本文简称团),因其至少有两方主体陷入矛盾冲 突方能引发,故根据事件参与主体群体性突发事件可分为民间冲突型、团际冲突型、官 际冲突型、民团冲突型、官团冲突型和官民冲突型六大类型。结合事件性质,我们可确 定概括性的处置方式,针对可能出现的事件形态制定出应急预案。界定事件性质,必须

以法律为准绳区分守法还是违法,以道德为准则区分恃强凌弱还是受害反抗。群体性突 发事件必由一方的侵权或违约而对另一方的权益造成损害而引发。 必须对守法者的权益 依法保护、受害者的权益依法补偿,而对侵权和违约的违法者严加惩处。

第二,及时报告,迅速处置。群体性事件一旦发生,事发地政府必须弄清严重级别, 及时上报至相应级别的政府。报告时间不得超过 3 小时。管辖政府应立即启动预警与应 急机制,迅速通过广播电台、电视、手机短信、室外信息显示屏、移动电视等信息传递 方式告知相关部门和公众,由其集合、调动辖区军队、武警、预备役部队和民兵以及机 关团体、企事业单位、公益团体和志愿者队伍等社会力量统一协调行动,迅速处置。具 体处置方案应根据事件的具体情况依据决策程序确定。

第三,及时向公众公布事件真相和处置情况。群体性突发事件会受到公众、媒体的 高度关注,必须及时向公众公布事件真相和处置情况。决不可隐瞒事实真相,为推卸责 任而隐瞒,自然不可行;即便是为避免公众恐慌和维护政府形象而隐瞒,也不可行。在 交通发达、消息灵通的当今社会,此类热点问题的真相不可能隐瞒得住,真相总会被披 露出来。此时,公众必然愤怒之至,使局势火上加油,彻底失控。政府还必须不断向公 众公布事件处置情况,因在不了解情况的情况下,公众会纷纷猜测,导致谣言满天飞, 使局势恶化。

[参考文献] [1] 观点.构建“橄榄型”的社会结 构.http://old.jfdaily.com/gb/node2/node4085/node4086/node12330/userobject1ai827147 .html. [2]中共十六届四中全会决议.中共中央关于加强党执政能力建设的决定.2004-9-19. [3]段华洽.灾难预报与政府危机管理.光明网论文交流中心.经济学.2005-11-28.

(本文发表于《学术交流》2006 年 5 期 131-134 页)

[作者简介] 杨英法(1965—),男,河北平山人,河北工程大学社科部副教授,主要研究 哲学、经济学、历史学。曾在《学术交流》、《甘肃社会科学》、《中国成人教育》、《西北民 族大学学报》、《学校党建与思想教育》、《电影评介》、《企业活力》、《集团经济研究》、

《中国市场》、《商场现代化》、《职业时空》、《经济论坛》等刊物上发表论文 80 余篇,并 曾出版哲学专著《矛盾的处理、解决方式问题研究》,《抗战时期国共两党持久抗日战略方针之 比较》、《构建和谐社会需要哲学转型》、《文化产业发展阶段之我见》、《小城镇、乡镇企业、 农业产业化互动发展探索》等论文曾为人大复印资料全文转载。

积极预防和妥善处置群体性突发事件 田成有 【学科分类】法律社会学 【 写 作 年 份 】 2008 年

【正文】 最近一些年来,不断发生的群体性突发事件,数量迅速增多、规模不断 扩大、领域不断扩展,发生的群体性事件正在引发国内乃至国际社会的高 度关注,日益成为困扰我们的严重社会问题,成为构建和谐社会的重大障 碍。上海的杨佳事件、贵州的瓮安事件和云南的孟连事件深刻地暴露了我 们在制度建设、体制改革、管理理念、管理方式、管理措施等应对上的不 适应性,激烈的冲突对抗、严重的破坏性后果、恶劣的社会影响,用残酷 的事实和血的教训深刻地揭示了我们这个社会长久积攒的矛盾,更给我们 的管理者敲响了公共秩序治理的警钟。如何认识新形势下的群体性事件? 如何预防和处置群体性突发事件,是当今社会面临的重大问题?

群体性事件的诱发成因主要有以下几个方面:一是社会转型引发的矛 盾是群体性事件产生的基础性根源;二是部分基层干部的作风不民主甚至 简单粗暴,以及贪污腐败是群体性事件发生的政治因素;三是群众的民主 意识在不断增强,但政治参与能力相对较低,法制观念淡薄,是群体性事 件产生的文化因素;四是基层组织社会控制相对较弱,社会权威结构失衡, 是目前群体性事件产生的体制性因素;五是各种具体的利益冲突,是引发 群体性事件的导火索。

目前群体性纠纷呈现出一些值得我们注意的新情况:(一)纠纷数量 逐年增加,纠纷类型趋广,上访部门应付不了。(二)反映的问题复杂, 难度较大,上访部门解决不了。(三)上访局势趋烈,主体激愤,从众呼 应,随机突发,幕后怂恿,手段越轨 ,“缠访”增多, 上访部门控制不 了。

积极预防和妥善处置群体性突发事件,我们提出如下对策措施:

一、分清性质,对症下药。群体性突发事件大多是合理要求伴随着非 法行为,不明真相的群众与别有用心的人往往混杂在一起,情况十分复杂, 要准确把握群体性突发事件产生的根源,必须做到对症下“药”,不能简 单地搞一刀切。首先,要弄清楚引发事件的是一般性矛盾还是特殊性矛盾。 一般性矛盾大多带有经常性、普遍性和反复性的特点,特殊性矛盾则往往 带有阶段性、隐蔽性和复杂性的特点。对因一般性矛盾引起的群体性突发 事件,如农民负担、下岗职工再就业、拖欠农民工工资、分配制度改革、 社会保障等热点问题,在处理上要持之以恒,常抓不懈。对因特殊性矛盾 引起的群体性突发事件,在处置上则需要决策果断,行动及时,“快刀斩 乱麻”,迅速平息事态,以免造成被动。再次,要弄清楚引发事件的是利 益冲突还是思想矛盾。如属于思想矛盾,则要通过说服教育解开思想疙瘩, 化解矛盾纠纷;对因利益冲突引发的矛盾,则要通过调整利益格局,采取 法律的、经济的手段以及行政调解、思想教育等方法配合解决,引导群众 以理性的合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾,自觉维护安定团结。

二、指挥靠前,严密组织。在处置群体性突发事件过程中,领导到不 到 一 线 做 工 作 ,效 果 是 截 然 不 同 的 ,领 导 到 一 线 做 工 作 ,就 会 起 到 “ 灭 火 ” 的作用,能有效缓解紧张气氛,控制事态的进一步扩大,为事件的有效处 置赢得主动权;领导不到一线做工作,常常会导致“火上浇油”,使现场 气氛愈加紧张,事态会进一步扩大,给处置工作带来被动。因此,在处置 群体性突发事件中,作为主要负责人,一定要靠前指挥,全面掌握事态发 展状况,准确把握群众的心理和情绪,做到统筹全局,有针对性地及时调 整处置措施,控制事态的蔓延和恶化。领导要有身先士卒的大无畏精神,

处变不惊,沉着应对,直面现实,切不可麻痹大意,或者一旦发生就惊慌 失措、进退失据。回答和解决群众提出的问题和合理要求,一定要以诚恳 的态度和高度负责的精神去赢得群众的信任,最大限度地控制事态的进一 步发展,为妥善处置群体性突发事件赢得时间和空间,赢得主动权。

三、审时度势,因情施策。群体性事件作为人民内部矛盾,决定了现 场处置一般不能采取以暴制暴的手段,要以做群众工作为主,策略上刚柔 并济。一定要慎用警力、慎用警械武器、慎用强制措施,决不能动不动就 把公安政法机关推到第一线,更不能用专政的手段来对待人民群众。随意 动用警察,采用暴力手段平息人民内部矛盾和纠纷,虽然表面上平安了, 但怨气却不断积累,矛盾不断加深,从而为引发更大的冲突埋下了隐患。 必须根据事态变化,在不同阶段,针对不同对象,采取不同手段,做有利、 有理、有节。首先要在稳妥的前提下,决不能“拖、等、看”,否则,等 到事件性质变化了、情况恶化了再采取措施,就会十分被动。其次,不要 急于给事件定性,过早定性会框住处置工作思路,一旦事件性质发生了变 化,处置措施就难以发挥作用。再次,要有预见性和果断性,对事态的发 展变化,要准确判断,把握时机,大胆决策。 防止敌对分子插手,防止对 社会有强烈不满情绪的人趁机进行恶意煽动以扩大事态,造成所谓的“国 际影响”,给处置工作带来更大的困难。最后,要灵活采取处置措施,对 因人民内部矛盾引起的群体性上访、游行、静坐等,要进行说服教育,向 群众做好宣传、解释工作,并尽量满足群众的合理要求;对因对社会不满 的人、敌对势力插手或因群众情绪激化而产生的冲击党政要害部门、堵塞 铁路和公路干道、打砸抢烧等行为,要先“打散”止住,再做工作,同时 要收集掌握证据,依法从严打击处理煽动人员、为首人员及幕后策划者。

四、统筹协调,主动应对。灵敏高效的指挥机构,强有力的指挥措施, 各部门、各机构的协调配合和统一高效的行动,是成功应对群体性突发事 件的首要条件。首先,要完善机构,贯彻统一领导、分级负责,反应及时、 处置科学,指挥有力、协调配合的原则,整合各种社会资源,增强处置群 体性突发事件的有效性。其次,要制定预案,加强演练,提高指挥人员和

参与处置人员的应急管理水平,增强应急处理的实战能力。再次,要建立 健全群体性突发事件信息传递网络,疏通理顺公共信息发布渠道,规范信 息报送和预警发布办法,为有效处置群体性突发事件赢得时间和空间。最 后,要健全矛盾纠纷排查调处网络,形成一个以综治办为依托,以司法调 解中心和村委会、治保会、街道办、内保部门为主体的矛盾纠纷排查调处 工作组织机构,构建一个纵向到底、横向到边的矛盾纠纷排查调处网络, 对群体性突发事件做到早发现、早报告、早控制,努力把影响社会稳定的 苗头性问题解决在基层,解决在内部,解决在初始阶段,防止局部问题蔓 延扩大,防止矛盾纠纷激化而酿成群体性突发事件。

五、化解矛盾,铲除病根。群体性突发事件可划分为前期、中期、后 期三个阶段,前期工作为化解苗头,中期工作为控制平息事态,后期为做 好善后事务。现场平息不等于事件得到彻底解决,而大量的工作往往在后 期。做好后续工作,要加强宣传,讲明真相。宣传对象要突出重点和难点, 宣传方法要讲究灵活性和策略性,宣传效果要达到群众思想的转变,要攻 心为上,依法打击。对一些涉嫌违法闹事者、幕后策划者,要通过边震慑、 边引导、边分化,敦促涉嫌违法对象投案自首,同时对顽固分子要依法打 击,严惩不贷,公开犯罪事实,促使其他参与者深刻反思。对群众反映的 问题要分门别类,认真梳理,属正当合理要求的要尽快加以解决,兑现承 诺,取信于民,要满腔热情地为群众办实事、做好事、解难事,化解群众 的不满情绪。对法律和政策有明确规定的,要不折不扣地加以落实,属于 群众误解的,因客观条件不具备、一时难以解决的,要讲清道理,做好深 入细致的说服教育工作。

六 、健全 机 制,疏 通 渠 道 。“ 群 体性事 件 ” 剧增 的 背后 ,是 处 于 相对 弱 势 地 位 的 民 众 对 社 会 不 公 、官 员 腐 败 等 恶 劣 现 象 的 不 满 , 很 多 群 体 性 事 件 的 形 成 ,都 是 有 关 部 门 在 工 作 方 式 和 态 度 上 存 在 瑕 疵 ,导 致 一 些 公 民 “ 为 一口气”而采取过激行为。要减少“群体性事件”的发生,需要转换思维, 着眼于坚实的制度建设,谋求“包青天”式的良官之治的思维,无法从根 本 上 培 育 出 一 个 和 谐 的 公 民 社 会 。 专 政 思 维 下 的 拔 钉 子 、开 口 子 、施 冷 手 、

划分敌我,非法拘禁等摆平术不应继续沿用,而要学习综合运用立法、行 政、司法、传媒等资源化解群体性事件中的权利诉求和利益冲突。在关系 群众切身利益的问题上,政府需要培养政治理性和政治智慧,不能麻木不 仁,无所作为,更不能隐瞒下情、掩盖矛盾、堵塞言路、压制民意,在矛 盾冲突面前采用“拖”的办法,结果只能将小事拖大,易事拖难,经济问 题拖成政治问题,最后难以收拾。处置群体性突发事件,既不能麻痹大意 将矛盾“过夜”,也不能因为难处理就留一“尾巴”,要敢于正视社会冲 突,注意建立社会沟通机制,构建权利博弈、官民互动的平台,并适时、 适当向民权让步,约束官员对于权力的不正当行使,恰当妥协,以不断缓 解社会矛盾,实现社会和谐。要畅通各种利益诉求渠道,建立社会舆情汇 集和分析机制,对可能发生的群体性突发事件进行及时准确预报,要构建 突 发 公 共 事 件 的 应 急 机 制 , 防 止 其 诱 发 群 体 性 突 发 事 件 ,要 全 面 推 行 矛 盾 纠纷调处首问负责制和限时结案制,及时化解出现的矛盾和问题。在矛盾 凸显期,既不能对问题视而不见,更不能将矛盾捂者、盖着,让百姓言论 成为“堰塞湖”。出了问题不能“怕”、“包”、“捂”,回避矛盾,只 能将“小事拖大,大事拖炸”,最后积重难返。对不满情绪的表达诉求, 需要借助法律手段解决,使他们能够及时、有效、顺畅、便捷地表达其利 益诉求。地方政府站在依法行政的起跑线上,为公民行使知情权、表达权、 参与权和监督权等基本权利提供行政通道;同时更重要的是树立国家的司 法权威,通过司法程序来体现“吸收矛盾”的功能。

定州市群体性突发事件是如何处置的(图) 定州市群体性突发事件是如何处置的 图

去年底的一天,笔者曾到定州市绳油村,亲眼目睹这经受群体 性突发事件摧残后的村庄劫后新景象。当时,这个村在各方大力支持 下正恢复生产、生活;部队广大官兵拥政爱民,义务劳动,正为村民 整修街巷道路;村民心思安定,敲锣打鼓扭秧歌,正欢呼新生。定州

市领导讲,上级已批复绳油村改名为新油村,昭示这个乱村已旧貌变 新颜了。 定州事件震动全国。这是由国家重点建设项目--定洲电厂灰 场占地问题引发绳油村村民与承建商之间剧烈冲突而发生的事件, 是 工业用地与农民生活用地之间的资源纠纷所引发的一场悲剧。 2005 年 6 月 11 日, 承建商在长期欲进场不成之下雇请社会闲杂 人员大打出手,经过一场混战造成 6 名村民死亡、多人受伤。之前, 曾多次发生纠纷。 事件发生后,河北省委、省政府及保定市委、市政府高度重视, 积极稳妥地处置了这一群体性突发事件。 省委书记亲到该村吊唁死者做稳定工作,积极引导群众依靠党 委、政府解决问题,依靠法律解决问题。河北省政府和保定市政府综 合各种因素,作出不再征用绳油村土地决定。新到位的市委书记明确 表态,明确绳油村被打的群众都是受害者,慰问死者家属,主张他们 合法权利,争取多数群众的支持。保定市、定州市抽调机关工作人员 进驻该村做稳定工作,改组了县乡村领导班子,解决了该村村干部腐 败问题,开除了三个村干部党籍,司法机关在充分调查的基础上依法 处理了涉嫌犯罪的领导干部及肇事者,原县委书记被判重刑,4 名打 手被处决。 定州市机关干部做了大量工作。对受伤住院群众,市委抽调多 个部门和乡镇实行 “一对一” (一个陪护单位分包一名住院伤者) “二 包一” (每个陪护单位由 2 名工作人员分包一名住院伤者)陪护责任

机制,全市上百名干部始终吃住在医院,陪护、照料受伤群众,为伤 者端屎端尿、擦洗身体,象对亲人一样悉心照料住院伤者。对受伤群 众全额垫付药费和治疗费。面对一些群众的抵触情绪,他们忍受着打 骂, 人格上的污辱, 用自己的一份真情一颗爱心抚慰和感化受伤群众。 同时,市委、市政府先后筹措资金多次到医院和绳油村进行慰问,保 定市也组织了不同形式的慰问活动, 使广大群众切实感受到了党的关 爱、政府的温暖、干部的真情。 经过工作,死者家属同意安葬死者。这一天,定州出现了几十 年不遇的特大暴雨,日降雨量达到 311.4 毫米。工作队员和村党支部 成员冒雨参加葬礼,有伞让给死者亲属,有雨衣披在群众身上,感动 了所有在场的群众,确保了两名死者顺利安葬。其他死者在几天之内 也得以安葬。 然而,在“6.11”案件后续问题处理工作中,极少数别有用心 的人为了一已私利煽动群众闹事,无理上访扰乱社会秩序。2007 年 8 月 28 日这些人打着维护个人权益的幌子,置各级领导及工作人员苦 口婆心忍辱负重做工作于不顾, 胁迫死者家属租用吊车将 5 名死者尸 体挖出,强行砸开村委会大门停尸要挟政府,恶意制造了一起严重的 扰乱公共秩序袭警事件。 省委、 省政府果断决策, 保定市委、 市政府, 定州市委、 市政府和各级政法部门采取有力措施, 依法迅速进行处置, 并以此为契机加大工作力度,强化工作举措,使“6.11”案件遗留问 题得到全面彻底解决。

上述只是笔者的简要描述,事件经过要复杂得多。尽管曲折复 杂,这起群体性突发事件在各级党委、政府积极稳妥且坚决果断地处 置下总算得以圆满解决。人心思安,人心思稳,人心向往和谐,这是 大势。 群体性突发事件往往由小问题引起,矛盾积累也是由小到大、 由大到难、由难到乱。事实表明,只有牢固树立执政为民的理念,坚 持权为民所用、情为民所系、利为民所谋,就可减少或避免群体性突 发事件的发生,发生了也能够做到既积极稳妥又坚决果断地处置。

公安机关在处理突发事件中的作用
构建社会主义和谐社会是一项艰巨而复杂的系统工程,需要全社会的共同努力。政法部门,特别是公安机 关在构建社会主义和谐社会中,具有以下四大主力作用。如何发挥好这些重要作用,关系到提高党的执政 能力、公安机关履行三大政治社会责任和执法的根本性问题。

一、在维护政治稳定和社会安定中,具有不可或缺的主力军作用。

维护政治稳定和社会安定,是构建和谐社会的根本保障,是公安机关的首要任务。在维护政治稳定和社会 安定中,公安机关必须始终牢牢把握斗争的主动权。一方面,要清醒地判断形势,牢固树立维护政治稳定 和社会安定的职能意识。胡锦涛总书记指出,我国人均 GDP 突破 1000 美元之后,改革进入一个关键的战 略机遇期,“这是一个既有巨大发展潜力和动力又有各种困难和风险的时期,是一个既有难得机遇又有严峻 挑战的时期”。这一时期,是经济体制发生根本转折、经济结构发生重大变化、社会结构发生重大调整的时 期,是经济社会矛盾凸显、各种利益冲突加剧、刑事犯罪和治安问题高发、社会治安和公安工作面临巨大 压力和严峻挑战的时期。近年来,长治市郊区在经济社会发展方面取得了长足进步,社会治安总体上也比 较平稳,今年 1—5 月份,郊区刑事发案率比去年同期下降了 30?5%,但处于战略机遇期的郊区治安形势

与全国一样,不容乐观,依然严峻,突出表现是法轮邪教、宗教非法活动频繁、触及群众利益的群体性事 件、越级上访等人民内部矛盾屡有发生、治安刑事发案的不可确定性等等,已成为影响郊区政治稳定的突 出问题。因此,我们对维护稳定面临的形势要有一个清醒、正确的认识,切不可盲目乐观。另一方面,明 确不可或缺的主力军地位,始终站在对敌斗争的第一线。要以建设和谐长治、平安长治、和谐郊区、平安 郊区为己任,努力提高四个能力,切实增强巩固共产党执政地位、维护国家长治久安,保障人民安居乐业 三大政治社会责任,准确分析研究社会治安形势,把可能出现的困难和矛盾得更加充分一些,把应对各种 挑战和风险的措施考虑的更加周全一些,积极主动地适应全市、全区全面建设小康社会的需要,以科学发 展观指导公安工作, 把握社会发展规律,更新稳定理念,开拓稳定思路,破解稳定难题,强力打造“魅力 长治”平安环城带,努力促进维护全市、全区政治稳定、社会安定的创新与发展。

二、在驾驭社会治安复杂局势中,具有掌握主动权的主体作用。

维护社会稳定,保障人民群众安居乐业,是构建和谐社会的重要前提。公安机关具有有效控制社会治安局 势的主导作用,要在提高三个能力上下功夫,充分发挥好这个主导作用。以我们郊区为例,一是要提高攻 坚破案的能力。多年的实践证明,坚定不移地坚持严打方针,始终保持对严重刑事犯罪的高压态势,是确 保社会持续稳定、长期稳定的强有力手段。要转变严打观念,创新严打思路,适应形势需要。在组织领导 上,坚持上下结合,权力下移、警力前移。在工作重点上,把矛头对准严重影响群众安全的“两抢一盗”、 诈骗等多发性犯罪和杀人、伤害等严重暴力犯罪。在组织形式上,把经常性打击与集中打击相结合、惩办 与宽大相结合、打击犯罪与保障人权相结合,针对治安实际的发展变化,采取区域性的专项打击、重点打 击等多种方式,灵活多样地保持严打斗争的强度和力度。在工作手段上,加快注入科技含量的步伐,从警 力到措施,充分发挥高科技的侦破优势,达到“先人(指犯罪手段和犯罪分子)一步”的目的。在协调配合 上,强调多警种协同作战,灵活善变,形成整体合力。二是增强城郊结合部的整体攻防能力。在治安状况 复杂的城郊结合部、工矿区、居民区,积极推行“道路巡逻警区化、社区巡逻专业化、外围堵截屏障化、指 挥调度实战化”的防控措施,充分利用基层“三队”的阵地效能,建立以巡防中队为骨干、社区为基础、其他 警种和社会治安辅助力量为补充,以科技手段为支撑、点线面结合、人技防配套,全时空、多层次、立体 化的社会治安防控体系。三是增强维护公共安全的能力。公共安全与人民群众的日常生活密切相关。公安 民警要牢固树立安全第一的思想,切实加强与人民群众息息相关的治安管理、危险物品的管理、消防管理 等。同时要认真研究探索新形势下维护公共安全的特点和规律,坚持防范在前,加强制度和机制建设。

三、在处置群体性突发事件中,具有先期控制、超前预警的主导作用

公安机关在处置各类群体性突发事件中必须充分发挥职能优势,一方面当好党委、政府的参谋助手、及时 发现、疏导和化解社会矛盾;另一方面与有关部门密切配合,积极应对各类突发事件,努力降低社会风险。 在三个方面下功夫:一是在缓解矛盾、化解冲突上下功夫。构建覆盖广、触角深、反应快的情报信息网络, 密切关注在加强宏观调控、经济结构调整、国有企业改革和城市化等进程中,可能出现的影响稳定的苗头 性问题,努力做到及时发现、超前预警,加强分析研判,为党委、政府提供决策依据。积极配合有关部门 开展经常性的矛盾纠纷排查调处工作,探索新形势下开展群众的新途径、新方法、新机制、努力从源头上 缓解矛盾、分化冲突。二是在提高应急能力上下功夫。认真研究分析各类突发事件发生、发展的规律特点, 建立完备的维护稳定的预测系统、完整的社会稳定信息系统、完善的教育疏导与处置系统,形成信息收集、 决策指挥、事件处置的系统结构,保证信息的准确获得、防范的严密超前、决策的科学可行、处置的稳妥 有效。同时强化以 110 为龙头的实战指挥体系建设,进一步增强快速反应能力和整体作战能力。三是在有 效应对和处置各类突发事件上下功夫。在党委、政府的领导下,“发现得早、化解得了、控制得住、处置得 好”的总体要求,坚持依法办事,按政策办事,积极稳妥地处置因人民内部矛盾引发的群体性事件。对已经 发生的重大群体性事件,必须准确区分性质,讲究政策和策略,依法稳妥处理。对插手群体性事件的分子,

蓄意制造事端的幕后操纵者、进行打砸抢烧的违法犯罪分子,要依法严厉打击。

四、在为经济社会发展服务中具有保驾护航的主动服务作用。

一是打牢“人民公安为人民”的执法观念。以“立警为公、执法为民”和“人民公安为人民”为出发点和落脚点, 坚持以人为本,按照构建“民主法治,公平正义”的和谐社会的要求,牢固树立严格依法履行职责的观念、 法律面前人人平等的观念、尊重和保障人权的观念,强化证据意见、程序意见、权限意见和自觉接受监督 的意见,坚持对法律负责与对党负责、对人民负责的一致性,健全公安法制体系,规范执法行为,强化执 法监督,提高执法质量。二是创新管理机制。主动分析市场经济发展、社会全面进步的新形势,科学把握 社会主义市场经济的内在要求和运行特点,以为市场主体服务和创造良好发展环境作为改革公安行政管理 工作的主要方向,以从政策上促进、制度上保证整个社会的创造活力为着眼点,牢固树立“社会治安也是投 资环境”、“公安工作也出生产力”的新理念,改进管理方式,增强服务意识,拓宽服务领域,形成服务规范、 运转协调、公正透明、廉洁高效的公安行政管理工作机制。三是维护经济秩序和经济安全。以事关人民群 众生命健康安全和国家经济发展的生产领域的打假工作为重点,深入开展烟草、食品、药品和农资等市场 的整治工作,打掉一批严重危害经济秩序的制假、贩假窝点和源头。依法严厉打击金融犯罪,特别是证券 期货、财税等事关国家经济安全领域的严重经济犯罪,非法集资传销等事关群众切身利益、影响社会稳定 的严重经济犯罪,坚决维护市场经济秩序和国家经济安全。


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