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户籍制度的公共政策分析


中国户籍制度的公共政策分析
摘要:改革开放以来,中国户籍制度不断遭到各界人士的激烈批评,纷纷强调户 籍制度的弊端, 然而各政府人员对户籍制度改革讳莫如深,户籍制度改革成为中 国政治的一大难题, 值得欣慰的是一些地方的户籍制度改革取得了一些可喜的成 果。本文将中国对户籍制度历史进行梳理,并进行公共政策分析,提出一些微末 浅见。 关键词:户籍制度;公共政策分析。

改革开放以来, 中国户籍制度不断遭到学术界的激烈批评,绝大多数学者都 把户籍制度视为阻碍我国城市化进程的最重要的政策要素。较有代表性的观点 是,传统的户籍制度既缺效率,又欠公平,它阻碍了城乡之间人口的流动,使我 国城乡二元化结构得以强化。(辜胜阻等,1998)。但是,如果将户籍制度作为独 立的对象,对其进行系统分析,那将是一个巨大浩繁的工程,笔者恐力有不逮。 于是, 笔者试图从公共政策理论视角出发对户籍制度的形成、内容及其作用进行 梳理,为中国户籍制度的深化改革提供一些浅末微见。 一、建国后户籍制度的演变 中国的户籍制度可谓古已有之, 源远流长。 户籍制度大约开始于南北朝时期, 当时政府实行户籍登记是为分配土地、征收税赋和摊派徭役提供依据。在整个封 建时期,中国户籍制度的功能基本是一致的,没有什么太大的变动。只是在新中 国成立以后,户籍制度才逐步发展成为一个结构严密、功能强大的系统性政策。 在中华民国时期, 中国已初步建立起现代性户籍制度——保甲制度,即使臭名昭 著,但是在这时期“迁徙自由”是被合法承认的:1912 年的《中华民国临时约 法》 ,该法第 6 条第 7 款规定: “人民有居住迁徙之自由。 ”自此以后,无论是 北洋政府, 还是国民党政府制定的宪法性文件, 也都不得不承认公民有迁徙自由。 从 1939 年中国共产党领导的根据地制定《陕甘宁边区施政纲领》起,根据地的 法律也开始注重对迁徙自由的保护。然而新中国成立后,公民“居住和迁徙的自 由”权力却逐渐被取消,建立起限制“迁徙自由”的城乡二元户籍制度。

新中国成立之初, 公民的流动和迁徙权利是得到承认和保障的。建国前夕制 定的《中国人民政治协商会议共同纲领》和 1954 年 9 月第一届全国人民代表大 会通过的《中华人民共和国宪法》都规定了公民有“居住和迁徙自由”的权力。 为了把握人口发展动向,1955 年 6 月,国务院指示在全国范围内进行经常性的 户口登记工作, 要求民众在迁徙时履行关于户口转出和转入的义务,而对流动和 迁徙本身,并没有做任何限制。基于这种宽松的环境,此前此后的几年间,户口 的迁移非常频繁。但是 1955 年出台的 《关于建立经常户口登记制度的指示》 和 《关于城乡划分标准的规定》从制度上为城乡二元的户籍管理奠定了基础, 而 《市政粮食定量供应暂行办法》的颁布可以认为是对二元户籍管理制度的经 济注脚。到 1958 年的《中华人民共和国户口管理条例》的颁布,标志着中国城 乡有别的二元户籍制度正式形成。此后,不管是 1959 年连续出台的 《严格制 止农村人口向城市流动》的文件,还是 1961 年的 《关于减少城镇人口和压缩 城镇粮销量的九条办法》 、 1962 年的 《关于处理户口转移问题的通知》 以及 1964 年的《关于户口迁移政策的规定 ( 草案) 》 ,其共同特点都是通过强有力的国家 暴力机器来严格限制城乡间人口的流动。 “文革”时期,中国户籍制度有所“放 宽” ,人们在一定程度上实现了“迁徙自由” ,但是这是一种“迁徙逆流” :大量 城镇人口 ( 特别是年轻知识分子) 从城市向农村的单向人口流动(即知识青年 下乡) 。 1975 年的 《宪法 ( 修正案) 》 , 更是从宪法层面否定了公民所拥有的 “居 住和迁徙的自由”的权利。 “文革”之后,中国的户籍管理也正如当时整个社会一般逐步 “解冻” 。自 上世纪 80 年代始, 公安部就积极稳妥地组织开展户籍管理制度改革。各地逐步 开展了小城镇户籍改革的试点工作。特殊人群的迁移问题有了重大突破,制定了 相对宽松的户口迁移政策: 实行婴儿落户随父随母自愿的政策;放宽解决夫妻分 居问题的户口政策; 解决老年人投靠和归属的政策; 解决在城市投资、 兴办实业, 购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属在城市落户的政策。[1] 进入 21 世纪后, 各地有关户籍制度改革的各种政策纷纷出台。一些省份在 执行国务院及公安部有关户籍管理制度改革政策的基础上,根据本地实际,又出 台了进一步改革措施,包括取消农业户口、非农业户口划分,统称居民户口;以 具有合法固定住所、 稳定职业或生活来源为基本落户条件, 放宽进城落户限制等。

但是这些措施都未能触及这个户籍制度的根本, 也未能改变中国存在已久的城乡 二元结构。

二、户籍制度演变的政策分析
中国的户籍制度由建国初期的宽松逐渐转向限制城乡间人口自由迁徙的城 乡二元结构的户籍制度, 主要是由中共中央在不同时期的政治决策所决定的。建 国初期, 实行宽松的户籍政策主要是为了恢复中国经济和完成中央制定的第一个 “五年计划” 。新中国建立初期,中国经济凋敝,百废待兴,八年抗战和三年内 战给共产党留下了一个烂摊子。 要想快速的恢复经济, 首先要恢复城市的工商业, 经过 1950—1952 年的短暂的恢复期,中国的城市和工业有了一定的发展,特别 是 1953 年底确立的第一个“五年计划” ,城市急需大量工人,城市周围农村的大 量农民涌入城市。基于这种宽松的环境,此前此后的几年间,户口的迁移非常频 繁,仅 1954—1956 年,迁移的人口达 7 700 万。然而,建国初期的城市工商 业基础薄弱,即使中央制定的“五年工业计划”也不能完全吸收大量涌入的农村 人口;更为糟糕的是就在中国工业化刚刚起步之时,中国与苏联交恶,中国工业 化几乎陷入停顿,基本丧失了扩大再生产能力,1956 年后,中国工业基本处于 停滞转态; 再加上中国遭遇了三年自然灾害,各大中小城市普遍出现粮食和副食 的供应问题。 随之而来的是城市交通、教育和医疗等公共设施也都存在着普遍的 紧张状况。 城市容纳不了如此之多的人口, 政府不得不制定严格的人口迁徙政策, 甚至是把城市的人口向农村转移。当然,56 年后中国逐渐建立严格户籍制度, 很大一部分原因是中共中央决定对农业进行改造,从 1952 开始农村兴起的农业 合作运动,从互助组到初级社,到 1956 年进入高级社时代。中共中央希望在农 村建立农业合作社,实行农业集体所有制,这需要广大农民的积极配合,因此, 必须把农民限制在农村。可以说,建国后,中国城乡二元结构户籍制度逐渐建立 是中共中央很大程度上是优先发展重工业战略的政策安排, 为了给工业发展提供 “农业剩余” ,只能把农民捆绑在土地上,为工业提供足够的原料和食物基础。 当然, 出于减轻城市压力的需要也是一个重要的原因。 在严格的二元户籍政策下, 从 1958—1978 年长达三十年里, 中国工业化获得了较大发展, 但城镇化仅从 1958 年的 16.3%提高到 1978 年的 17.92%,几乎停滞。 改革开放后, 户籍制度的限制性功能逐步削弱。这种限制性功能的弱化主要

来之于户籍制度本身的微弱改变和国家政策的重大改变: 国家经济体制由计划经 济向市场经济转变, 国家开放了一些非重要的领域,一时间私营企业如雨后春笋 般崛起,同时政府大力招商引资,一些著名外企也纷纷入驻大陆,大量工厂在中 国的土地上破土动工, 城市的人口已不足以支撑庞大的工业需求,于是国家陆续 放开户籍管制政策, 允许农民向城市迁徙, 以解决中国经济发展的庞大工人需求。 20 世纪 80、90 年代,国家虽允许人口“自由”迁徙,但只是为了促进中国的经 济发展,解决大量缺乏工人的权宜之策,事实上,国家除了允许农民进城务工以 外,没有给予农民工作以外的任何权益,这些入城务工的农民被称为“农民工” , 他们的户籍仍然是农业户口,也就是说,他们在城市“居住” ,但却不能享受“市 民”的一丁点待遇。农民工平时在城务工,节日回乡,形成了举世闻名的“民工 流” ,或许,我们称之为“城市黑户”更为恰当。值得欣慰的是中国的一些省市 如河南、 广东和重庆等地区都已加大了户籍改革力度,并且取得了一些可喜的成 绩,但是对于整个中国来说户籍改革仍任重道远。

三、户籍制度改革失利探析
从对现代中国户籍制度演变的梳理及其演变的政策分析, 我们可以得知中国 户籍制度在一定程度上是中国政府计划经济制度下不同时期政策演变的配套产 物,当中央政府的政策需要大量农民转化成产业工人时,国家会放开户籍管理; 当城市人口趋于饱和,无需大量的产业工人时,政府就会收紧户籍政策,或者直 接从城市向农村迁徙人口以减轻城市过多所带来的压力, 户籍制度在这里产生了 相当于“调节器”的作用。或许我们可以把现代户籍制度看作是计划经济时代的 产物, 是计划经济时代调节城市与农村的利器; 户籍制度既然是计划时代的产物, 对于市场经济时代的中国已然不再适合, 事实上管制过死的户籍制度严重阻碍了 市场经济的发展,限制了中国“城市化”的进程,学术界的大多数学者也呼吁进 行户籍制度改革,但是从 80 年代以来,中国户籍制度改革效果甚微,户籍制度 就像是农村与城市之间的一道难以跨越的鸿沟。 户籍制度作为计划经济时代的一项政策,在市场经济时代已明显发生“负作 用”的过时政策的改革何以如此难以“撼动”?几乎所有的专家学者和政府官员 都清楚户籍制度对现代的经济发展的阻碍作用以及造成的事实上的不平等: 城市 居民享受着从摇篮到坟墓的福利,然而农村居民却基本享受不到城市居民的待

遇,特别是在城市打工的“农民工” ,他们做着城市居民不愿做的最苦、最脏最 累的工作, 却享受不到城市居民的待遇,甚至因为不是城市居民受到各种不公平 待遇, 有时连起码的尊重都没有;更令人不可接受的是政府和企事业单位为降低 本市市民的失业率,人为制造城市户口“门槛” ,把“农民工”拒之门外;因为 没有城市户口, 外出打工的农民只能把父母孩子留在农村,于是中国出现无数的 “空巢村” , 即使有农民工把子女带在身边, 他们子女因没有城市户口面临着 “读 书难”的问题,等待他们的是一笔高昂的“借读费”或“赞助费”??一群对城 市贡献最大的群体因为户籍制度却享受不到城市居民应有的待遇, 这就是户籍制 度的“罪恶” ,事实上户籍制度也是中国“城市化”进程的最大障碍:据有关统 计,2012 年,我国城市化率已达 52. 6% ,但拥有城市户籍的人口却仅占 ,也 就是说中国实际的城市化率也只有 35% 左右,这意味着数以亿计的农民工无法 与城市居民享受同等待遇。户籍制度的“负作用”显而易见,改革势在必行,然 而事情远没有想象的简单, 就是否对户籍制度的进行改革就有不同的声音:支持 户籍制度改革的一方认为, 农民工市民化可以通过缩小居民收入差距、提高城市 规模和增加人力资本积累等渠道,促进居民消费和固定资产投资增长,有利于经
[2] 济发展和结构调整。 同时, 放松户籍管制还可以消除城市内部因户籍身份歧视 [3 ] 而形成的社会冲突,避免社会资源的非生产性消耗。 反对的声音同样存在: 国

家发改委城镇化专题调研组在全国不同城市调研发现, “户改几乎遭遇所有市长
[4] 的反对” 。 由于户籍制度与教育、医疗、住房、社保等诸多福利挂钩,放开户

籍管制将使地方政府面临巨大的财政压力。今后 20 年内,中国将有近 5 亿农 民需要实现市民化,人均市民化成本为 10 万元,为此至少要 40 ~50 万亿的 成本。[5] 这个庞大的数据,足以压垮地方财政,并且,在一些外来人口较多的 大城市,人口过度集中已经导致了房价过高、交通拥挤、污染严重等城市病,进 一步放开户籍管制无疑将使这些问题雪上加霜。 缘何户籍制度弊端显而易见,改革之路却困难重重?似乎答案以呼之欲出, 然而我们仔细思考会发现, 户籍制度改革不止牵涉地方财政的缺口,更重要的是 政策连续的惯性。户籍制度是建国以来逐渐形成的比较完善的一项居民居住政 策,虽然这项制度把中国居住地区割裂为城乡二元结构,但是,事实上户籍制度 在中国起着城乡调节器的作用:促使城市“正常”发展,避免出现“过度城市化”

引发各种混乱以致扰乱国家正常秩序,实现国家政治经济的正常发展。户籍制度 虽有“调节器”的作用,但是这是在压缩农村居民的各项福利基础之上的;既可 以控制城市的发展速度,减轻地方财政的负担,又可以降低建设城市的成本,维 持中国的低人力成本, 实现国家经济的高速发展。这就是为什么户籍制度在市场 经济时代明明已经是“过时产物” ,甚至是“逆城市化”的政策,但是国家却迟 迟不肯废除的政策, 有时甚至运用各种理由变相的阻碍户籍制度的改革。可以毫 不客气的说,国家是在牺牲农村居民的利益来实现整个社会的稳定与高速发展。 但是不得不说的是任何改革都不是一蹴而就的, 改革要循序渐进, 考虑各种因素, 户籍制度改革也是如此。 值得欣慰的是中国部分地区已积极实行户籍改革,并且 重庆、 河南和广东地区取得了很好地效果,但是中国户籍制度整体改革还任重道 远。

四、中国户籍制度改革探索
户籍制度不断遭到专家学者的批评和攻击,户籍改革呼声日益高涨,但是改 革进度始终不尽人意,改革甚至遭到地方政府官员的抵制,改革之路充满荆棘。 或许我们可以换个思路思考户籍制度改革的问题。首先,我们要弄清楚户籍制度 缘何惹得“天怒人怨” 。户籍制度人为割裂城乡联系,把中国居民划分为城市居 民和农村居民, 并对城市居民和农村居民进行差别对待,城市居民是享受从摇篮 到坟墓的福利待遇,而农村居民几乎是不享受任何“城市居民”的福利待遇,人 为地把农村居民降为“二等公民” ,并且对农民工造成一系列的恶劣影响。户籍 制度是极不公平、甚至是违反人权的制度。但是短时间内实行户籍改革,消除户 籍制度的不利影响, 实现公民的自由迁徙, 并实现城乡居民权利对等是不现实的, 户籍改革需要时间的积累,这不是说什么事都不需要做,顺其自然就行了。事实 上我们可以寻求其他的方法来推进户籍制度的改革。 户籍制度造成了城乡二元结构和事实上的居民待遇差别, 既然户籍制度改革 力不从心,我们不要求迅速取消户籍制度,而把重点放在“居民待遇”上,政府 加大对农村的投入, 提高农民的待遇, 逐渐缩小农村居民与城市居民的待遇差距, 从而可以间接消解户籍制度。据相关数据显示,1999 年全国社会保障支出 1 103 亿元,其中城市社会保障支出 977 亿元,占 88.16%,农村社会保障支出 126 亿 元,占 11.14%,城市人均 413 元,农村人均 14 元,相差 29.15 倍。再如,教育

和公共设施的投入。 城市中的教育和基础设施几乎完全是由国家财政投入的。而 农村中的教育和基础设施, 国家的投入则相当有限,有相当一部分要由农民自己 来负担。因此,国家必须加大对农村的投入,从根本上消除城乡差距。事实上, 近来中央政府已经开始采取相关措施,其中一些措施已经取得了良好的效果:随 着我国提出的建设社会主义新农村政策的落实, 现在国家非常关注 “三农” 问题, 把政策的焦点聚集到了对“三农”难题的解决,加大了支农惠农力度。如 2005 年免除了农业税。2008 年中央财政用于“三农”的投入达 5 955 亿元,比上年增 加 1 637 亿元,增长率为 37.19%,其中粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农 机具购置补贴资金达 1 030 亿元,比上年增长了一倍[4]。2009 年国家计划的 4 万 亿投资中, 预算投资农村民生工程资金为 3 700 亿,拟安排三农投入 7 161 亿元, 比上年增加 1 206 亿元。[6]在农村惠民政策中,不得不提的是新型农村合作医疗 政策,在一定程度上解决了农民“看病难、看不起病”的困难。但是,这远远不 够, 国家每年投入城市的经费远远超过农村,城市居民的人均投入远远超过农村 居民的人均投入,事实上,这种差距一直在扩大。值得肯定的是国家已经开始关 注农村,只要国家继续加大对农村的投入,我们也不奢望能一下就赶超城市,逐 步减小农村居民与城市居民的差距,并逐步提升农民工的待遇,户籍制度到时就 会不攻自破!

结束语
户籍制度是一项影响深远的公共政策, 其实行城乡二元结构和差别待遇给农 民带来巨大的痛苦, 并且户籍制度与市场经济格格不入,甚至在一定程度上阻碍 了中国城市化的进程。虽然户籍制度饱含争议,改革势在必行,究竟如何改革可 以商榷,但是必须坚持一条:加大对农村的投入,缩小城乡居民的待遇差距!

参考文献: [1] 纪月梅.中国城乡人口和户籍制度改革问题研究:(硕士学位论文).上海:复旦大 学,2005 [2]国务院发展研究中心. 农民工市民化对扩大内需和经济增长的影响[J] . 经济研究, 2010,( 6) . [3]刘晓峰, 陈钊, 陆铭. 社会融合与经济增长: 城市化和城市发展的内生政策变迁 [J] .世 界经济,2010,( 6) . [4]调研显示户籍改革几乎遭所有市长反对 [N/OL] . http: / /news. hexun. com, 2012 -08 - 21. [5]中国社会科学院《城市蓝皮书: 中国城市发展报告 NO. 5》 。 [6]〔4〕2009 年两会.温家宝所做政府工作报告[C].北京:2009:3-5.


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