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有关我国户籍制度改革的思考






内容摘要??????????????????????1 关键词???????????????????????1 一、我国现行户籍制度存在的弊端???????????1 二、户籍制度改革的重要意义?????????????3 (一)有利于城市的发展,有利于城市化率???????3 (二)有利于保障农民工的合法权益??????????4 (三)改革户籍制度有利于农村产业发展????????5 三、推行现行户籍制度改革的对策???????????7 参考文献??????????????????????10

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有关我国户籍制度改革的思考

【内容摘要】长期以来,我国通过现行的户籍制度来维持着二元化的城乡管治格局。但 随着改革开放的不断深入, 暴露出现行户籍制度的诸多弊端。 本文首先分析了户籍改革的必 要性与可行性,接着提出了推进户籍制度改革的若干对策。 【关键词】户籍制度 弊端 改革 必要性 可行性

户籍制度是政府职能部门对所辖居民的基本状况进行登记(包括 常住人口登记、暂住人口登记、出生登记、死亡登记、迁入登记、迁 出登记、变更更正登记等),依法搜集、确认、提供住户居民的身份、 住址、亲属关系等人口基本信息并进行管理的一项国家行政管理制 度,其目的在于维护社会治安和提供人口统计资料。狭义的户籍制度 是指1958年颁布的, 《中华人民共和国户籍登记条例》为核心的限制 农村人口的流入城市的规定以及配套的具体措施。 广义的户籍制度还 要附加劳动就业制度、福利保障制度、医疗保健制度等辅助性措施, 以及在接受教育、转业安置、子女落户等方面衍生的许多具体规定。

一、我国现行户籍制度存在的弊端
从经济发展的角度说,户籍制度带来的最大问题就是高成本、低 效率。首先,市场经济的前提性条件之一就是劳动力的自由流动。中 国在工业化进程中,将农村劳动力绝大部分限制在土地上,从而产生 了工业化快于城市化的“欠城市化农村病” 。现实当中最直接反映便
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是市场的有效需求不足。中国城乡二元对立的户籍制度,阻塞了农村 富余劳动力向城市转移的渠道。有数千万农村人口在城市打工,处于 流动状态。然而,由于他们不具备城市永久居民身份,工作预期不稳 定,其消费行为并没有城市化。不利于形成全国统一的劳动力市场, 为保障城市常住人口就业,许多城市都出台了地方性法规,限制外来 人口就业种类,出现“城市关门现象,抑制了劳动力和人才的自由流 动。同时,户籍制度造成的身份差别,使得外来打工者群体缺乏基本 的归属感和确定性。遏制了消费市场的进一步启动。大量涌入城市务 工、经商的农民几乎不可能获得与城市居民同等的机会及社会地位, 这在相当程度上挫伤了他们投身城市建设和管理的积极性和创造性。 户籍制度容易导致人口流动低效率和管理混乱。 “迁移式”户口 迁移理模式是现行高校户籍管理制度的主要管理模式, 在大中专新生 入学报到时,要求统一将户口迁入考入的学校,毕业时再统一转出, 形成由原户口所在地迁入学校, 再从学校回迁原先户口所在地或工作 单位所在地的迁移模式, 但在具体的操作过程中, 由于迁移项目繁多, 审核流程复杂, 加上数量多, 流程长, 而时间又非常短, 造成效率低, 工作质量难以保证的现象。户籍管理的基本原则之一是要求“人户一 致” ,户口随着人走,人到哪个地区户口也必须在哪个地区,但在现 实中,由于种种客观原因, “人户分离”的现象大量存在。近年来, 很多大学毕业后在找到理想的工作岗位,正式就业前,常常做些流动 性比较大的,经常变动的工作,由于工作的不稳定,就造成户口无法 在工作所在地落户,同时有不愿意把户口回迁到原户籍所在地,而是
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随身携带户口迁移证,甚至存在着户口迁移证损毁,丢失的现象,成 为无户口人员。同时“预就业”现象,严重影响高校的教学秩序和教 学质量,这是因现行户籍管理模式不合理导致的间接不利影响和结 果。 户籍制度损害了社会公平。按照《中华人民共和国国籍法》的规 定,凡是中国公民无论有没有身份证明都应当享受中国公民待遇。传 统的城乡二元户籍分类管理模式已经远远不适应社会发展需要了。 由 于户籍制度的设计不合理, 使城乡居民由于出生便与生俱有的不平等 法律地位。农村人口长期的普遍受到城市人口的歧视和排挤。

二、户籍制度改革的重要意义
(一)有利于城市的发展,有利于城市化率。
随着户籍制度的改革将有大量的、有条件的农民进入到城市生 活,这样大的一个群体将会加快城市的各种建设,小到人们的吃饭、 穿衣问题大到各种公共设施的建设, 这样一来又进一步刺激了城市的 发展。除此以外,根据资料城市人口的人均消费水平是农村人口的 3 倍,这对于正在进行产业结构调整的我国来说也是一个好消息,有利 于促进我国经济的又好又快的发展。 农民工进城,逐步改变生活习惯,可扩大消费,拉动内需。中国 经济在一片繁荣的统计数据下面蕴藏着本质性的结构失调——国内 消费低迷、储蓄高企,从而导致投资过旺和外贸依赖。要予以根治, 就必须提高国内消费,尤其是农民的消费。那就要尽快改变他们的生 活方式,提高他们的生活水平和消费水平。中国的城市化道路之所以
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和人类历史上普遍的城市化道路相违背, 根本原因就是改革开放以来 基本上没有改变户籍制度。在现行的户籍制度下,农村居民尽管能够 进城务工,却无法改变户口而变成城市居民。随着户籍制度改革的呼 声更加明显,很多城市开始尝试户籍改革,如重庆户籍制度改革,打 响了户籍制度改革第一枪。 深圳允许部分符合条件的农民工在深圳落 户。 广东省省长黄华华在省第十一届人民代表大会第三次会议上作的 2010 年省政府工作报告指出,要把加快城镇化作为扩大内需的战略 重点,促进大中小城市和小城镇协调发展,做大城市经济,推动新兴 城市发展。报告中还特别强调,要把符合条件的农民工有序转为城镇 居民,并提出要完善大城市落户政策,放宽中小城市落户条件,有计 划解决农民工在城镇的就业、 社保、 子女入学等问题。 要推动城镇化, 就必须打破那些原来对外来人口、农村人口或农民工设置的门槛,消 除制度性歧视,只有做到对所有人一视同仁,城镇吸纳人口的能力才 能释放出来。以加快城镇化来扩内需,就是利用进城农民工的消费需 求,来刺激广东省内的消费。

(二) 、有利于保障农民工的合法权益。
“农民工”本身就是一个带有歧视性的自相矛盾的称谓,深刻反 映了他们的“边缘人”状态。 这主要体现在他们在农村有地, 但离开了; 他们在城市工作,但没有城市户口,不享受社会保障;他们为城市贡 献巨大,向往城市,但不被城市接纳,游离于主流社会之外。部分城 市规定凡是在城市工作上或者是经商只要达到一定的年限且有固定 的住所就可以申请城市户口,为城市建设做出贡献。
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改善农民工在城市工作中的生存生活环境。 在现行的户籍管理制 度下,进城务工的农民工权益得不到保障,主要体现在这些问题:工 资偏低, 被拖欠现象严重; 劳动时间长, 安全条件差; 缺乏社会保障, 职业病和工伤事故多;培训就业、子女上学、生活居住等方面也存在 诸多困难,经济、政治、文化权益得不到有效保障。户籍制度改革, 城市允许部分符合条件的农民工落户城市, 使其享受到城市居民在住 房、就业、医疗等待遇。 保障农民工国民待遇。目前,影响社会和谐的一个突出问题,就 是农民工对经济发展所作的贡献和其边缘化的社会地位形成强烈的 反差,农民工正当权益受到严重损害。长期以来,农民工从事着城市 居民不愿从事的底层工作,用廉价劳动力为城市发展贡献了巨大产 值,但是自己却得不到体面的生活。在城市高速发展的同时,农村、 农民和农民工付出了不成比例的代价。在宪法第 33 条规定的平等原 则面前,公民权利不能因为户籍而遭到差别待遇。近年来,包括深圳 在内的不少地方陆续启动了户籍改革。 这无论对于农民工群体的平等 权利,还是整个社会的健康发展,都是十分必要的。

(三)改革户籍制度有利于农村产业发展
增强城乡资源要素的一体化,促进资源的流动。全面推进户籍制 度改革,建立适应市场经济体制的新型城乡关系,是彻底破除计划经 济体制的客观要求,是经济社会发展进步的必然要求,是符合广大农 民群众愿望和利益的重大举措。积极地、稳妥地推进改革,实现公民 的迁徙自由和合理流动,将对加速推进城市化、促进新时期我国经济
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社会的发展和人民生活的改善产生深远的影响。 只有消除城乡居民两 种身份制度,打破长期以来城乡分离、对立的不公平不公正局面,使 农民和城市居民都拥有自由迁徙和自由居住的权利; 使农民拥有与城 市居民平等就业竞争机会和享有劳动保护权利,享有平等的发展机 会,并享有在居住地和工作所在地社区同等民主选举、被选举等的权 利,才能最大限度地为发挥人的知识、智力、智慧创造条件,使人才 这种最重要的资源得到合理配置,进一步解放和发展生产力,促进农 业产业化、农村工业化,加速我国城市化发展。重庆户籍制度改革指 出,重庆市可用建设用地仅 90 多平方公里,基本已用完。而今后几 年, 全社会基础设施用地、 工业用地、 城市人口增加, 需要新增 20 多 平方公里土地。而农村大量闲置土地,新增加用地就是要合理利用农 村闲置土地。 有利于扩大农村人均耕地面积,提高农业生产集约化水平,促进 农民收入增长。 重庆户籍改革指出依靠传统的农业是不能够带领农民 实现共同富裕的,所以必须把一部分农民转移到城市去,把农村多余 的劳动力转移出去,然后再对农村剩下的土地进行改造,进行规模化 生产。现在农村的各项基础设施整体破旧、落后,不能满足农业生产 的要求,由于农民的主要收入不再是以耕地而得到的报酬,所以村集 体也不可能通过集资、集劳的方式来改变这一困境。让符合条件的农 民工落户城市,把土地承包给大公司、大企业,不仅可以利用他们强 大的资金、技术支持张变农村各项基础设施的情况,还可以让土地实 行集约化和规模化生产,进一步提高土地的利用率。农民在城市发展
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中进城了, 原来的承包地将发生流转, 宅基地也可能会被复垦为耕地, 新增的建设用地指标,将成为“地票” ,进入农村土地交易所。同时 给进城农民的城市户口捆绑着就业、 住房、 养老、 医疗、 教育等权益。 让农民放心的做个城市人。同时,重庆市政府为了保障“农转非”农 民的权益,在给他们充分城市户口权益的同时暂时保留他们对土地、 林地、宅基地的收益,缓冲时间大约为三年。这些政策能够有效地解 决农民工进城后的收入保障问题。

三、推行现行户籍制度改革的对策
改革户籍迁移制度。2002 年以来广东、江苏、福建、浙江等 14 省区全面取消农业与非农业户口性质,以条件准入制渠道指标审批 制,按照实际居住地登记户口的重大改革措施。2010 年 6 月 7 日, 广东出台《农民工积分制入户城镇工作的指导意见》 ,根据指导意见, 原则上农民工积分满 60 分便可申请入户,其配偶和未成年人可以随 迁。其中积分指标包括学历、职业资格、缴纳社会保障费、参加社会 服务、获得荣誉称号等。成都市从 2011 年 1 月 1 日起, 《成都市居 住证管理规定》将正式实行,成都将取消暂住证制度,全面推行居住 证。流动人口将在劳动就业、医疗卫生、教育等 12 个方面享受与市 民同等的权益。今后,持有《成都市临时居住证》的流动人口,可以 在评选先进、计划生育、医疗卫生、机动车驾驶执照申领、乘坐公共 交通工具、法律援助、劳动就业、参与社区管理等 8 个方面享有与成 都户籍人口同等的权益。 除此之外,还可以按照规定参加居住地专 业技术职务的任职资格评定或者考试、职业执业资格考试、职业执业
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资格登记;参加科技发明、创新成果申报;按照规定申请科技人才计 划资助、科技项目资助或者专利补助基金;按照本市相关规定申请转 为常住户口。08 年,深圳、慈溪、嘉兴、长春先后开始取消外来人 口的暂住证,进而更换为居住证。09 年,太原、大连相继取消暂住 证; 10 年,广州、东莞、佛山、珠海宣布开始实行相同政策。 这 些城市中,广州、东莞、佛山、太原、珠海明确规定,外来人口持有 居住证一定年限,且符合相关规定后,可在当地落户。其中规定时限 最短的是太原,外来人口需持有居住证 5 年;时限最长的是深圳,需 要 10 年。 优化资源配置,完善基础设施建设。户籍制度放开确实会使城市 产生管理压力, 大量外来人口涌入造成公共资源的短缺以及城市环境 遭殃、 治安困难问题。 而要改善这种情况, 则要求城市政府加入投入, 对城市各种基础设施加强建设。如重庆加大力度建设经济适用房。政 府进一步加大投入, 合理配置公共教育资源进一步加大对农村教育的 帮扶力度,推动城乡教育均衡发展。 国家逐步加大对小城镇、农村 的财政补贴力度,大力发展小城镇、保护农业、提高农民受益、增强 小城镇、农村对公民的吸引力。与此同时,国家对大城市也应征特别 税, 比如征收城市绝对地租和级差地租, 增加国家和各级政府的收入, 以此作为发展小城镇、保护农业、提高农民受益的基础。因为城市属 于全体公民,通过税收使全体公民共享城市资源,符合公平精神。这 样,既可以使城乡之间、城镇之间的人口对等流动,也可分流大中城 市的人口,为其良性发展创造好的环境。如韩国采取征收特别税的方
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法和信贷措施,加大中小城市的基础设施投入,成功地将工业活动和 人口从大城市分流出来。 印度 20 世纪 60 年代通过鼓励特大城市的卫 星城市和大中城市的投资建设,创造就业机会,改善城市环境,吸引 特大城市和乡村人口移民,新增 23 个居住人口不到一百万的城市, 缓解了特大城市加尔各答、孟买人口压力。 完善立法工作,加强法律保障力度。居民身份证制度关系到每一 位公民切身利益,不断改进和完善中国的居民身份证法律制度,是推 进社会管理现代化和信息化的一项重要内容。2004 年, 《中华人民共 和国居民身份证法》开始实施。其体现出两大特点:一是更加注重保 护公民的合法权益,方便公民办事。这次法律规定:未满 16 周岁的 公民也可以申请领取居民身份证; 二是进一步规范身份证的使用和管 理,进一步明确了居民使用身份证的具体范围,规范了人民警察对居 民身份证的查验,并进一步强化了对身份证管理方面的规定。如对伪 造、变造居民身份证的行为,规定应当依法追究刑事责任,对冒用他 人居民身份证的、使用虚假证明材料骗领身份证的、非法扣押他人居 民身份证的和出借、转让居民身份证等行为,均规定了处罚条款。同 时,对人民警察在执法过程中利用发放、查验身份证等工作便利收取 当事人财务或其他好处的行为, 以及违反规定在居民身份证上登载虚 假信息或改变有关信息等行为,也作了处罚规定。

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【参考文献】 1.刘强玉: 《城市化与户籍制度》[J], 《观察与思考》2013(3). 2.钟国英: 《如何拆除一纸户籍筑起的籓篱》[J], 《新视角》2012(4). 3.孟磊: 《对重庆户籍改革的思考》[N], 《重庆日报》2014-5-13(3)

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