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群体性事件的原因与防范——基于政府公信力的视角解读


群体性事件的原 因与 防范 
基 于政 府 公 信 力 的视 角 解读 
邹 毅 
( 中央 党校科 社教研 部 , 北京 109 ) 00 1 



要 : 阶段群体性事件 的重要特征是主体 为弱势群体 , 现 主要发 生在县域 范围 内, 主要针对 的对象为地方政府 , 尤其是县政府和 

r />乡镇政府。本文 以政府公信力为分析视 角, 认为在社会转型期 的当今 , 政府公信力正在逐步式微 , 导致群体 性事件极易发 
生。本文拟从政府公信力的三个 维度 : 回应度 、 法治度 、 明度来具体 阐述群体 性事件 的原 因与防范 , 透 以期激发人们对于政 
府 的认 同感 , 化政 府公 信 力 。 强  

关键 词 : 群体性事件 ; 政府公信力; 回应度 ; 法治度 ; 明度  透 中 图 分 类 号 :9 3 C 1  文 献 标 识 码 :  A diO 99.s1 230( . 1..   ol.6 ̄s .7—3 x 2 15 3 : 3 in 6 9 )0 0 3

文 章 编 号 :6 2 3 0 (0 1 0 — 7 0   17 — 39 2 1 )5 7 — 4





个 民族 不 能 缺 乏诚 信 观 念 . 个 国 家不 能 缺 少 信  一

界 定 。邹 东升 认 为 , 府 公 信力 既 包括 民众 对 政府 整 体 形  政 象 的认 识 和 态 度 . 体 现 为 民众 对 政府 行 政 的 理 解 和支  也 持 。 旭 霞认 为 , 张 这种 信 任 程度 依 赖 于 政府 所 拥 有 的信 用  资 源 . 括 意 识形 态 上 的 、 质 上 的, 包 括 政 府 及 其 行  既包 物 也 政 人 员在 公 众 心 目中的 具体 形 象 等 。唐铁 汉 认 为 。 种 能  这 力 指 政府 的影 响力 与 号 召力 . 评 价 标 准 主要 体现 在 政 府  其 的诚 信 程 度 、 务 程 度 、 法行 政 程 度 和 民主 化 程 度 等 4 服 依  

用 制度 . 一个 社 会 不 能 缺乏 信 用 体 系 . 一个 企业 不 能 忽 视  信 用 管 理 。 ” 个 政 府 理 所 当然 也 不 能 忽 视信 用 建 设 , 一 强  化政 府 公 信 力 成 为题 中之 义 。 是 , 国 目前 正处 于改 革  但 我 攻 坚 和 体 制 转 轨 的关 键 时 期 。 由于 新 旧体 制 的摩擦 冲突 。   政 府 管 理 和公 共 服 务 水 平 与 人 民群 众 的期 待 还 存 在 一 定 

的差距 。在实 际工作 中, 还存在许多政府 失信 问题 , 严重 
生 .基 层 政 府 的公 信 力 正 在 不 断 损 失 。浙 江 的钱 云 会 事 
件 、河 南强 制 施 工 轧 死 人 案 、云 南 的孟 连 事 件 等 都 是 如 

影 响 了 政 府 权 威 及 其 形 象.从 而 导 致 群 体 性 事 件 极 易 发  个 方 面 。   综 上所 述 .本 文认 为政 府 公 信 力 是 指 处 在 一 定 的政  治 体 系 中的 政治 主体 ( 政府 或政 治 人 ) 社 会 政 治 生 活 中  在

此 , 体 性 事 件 的 发 生 犹 如 干 柴 烈 火 , 似 偶 然 与 随机 , 群 看   实 则 存 在 内生 的逻辑 性 。 本文 认 为 . 应从 政 府 公信 力 的角   度 去 考 察 群 体 性 事 件 .群 体 性 事 件 的发 生 是 社 会 转 型 期  政 府 公 信 力 的式 微 问题 


对政治客体( 体或个体) 群 表现 出 的情 感 和 意 识 上 的诚 信  程 度 、 务 程度 、 法 行 政 程度 和 民主 化 程 度 。它 具 体 包  服 依 括 政 府或 政 治权 力 主 体 的 回应 度 、 法治 度 和 透 明度 。回应 
度是 指 公 共管 理 机 构 和 人 员必 须 对 公 民 以及 其 他 社 会 组 



政 府 公信 力 : 体 性 事 件 的一 种 思 维视 角  群

织 的要 求 做 出及 时 的和 负 责 的反 应 , 括 定 期 、 动 向公  包 主
民征 询 意 见 、 释 政 策 和 回答 问题 , 得 无 故 拖 延 和 没 有  解 不

群 体 性 事 件 是 一 种 由突 发 事 件 或 偶 发 事 件 引起 . 发  展 到参 与人 数 较 多 . 模 和 影 响 较 大 . 规 并且 直接 针 对 政 府 
的聚 众 事 件 由于 群 体 性 事件 具 有 突 然性 . 们往 往 停 留  人 于事 件 的表 象 . 未对 其 内在 本 质进 行 深 入 的探 究 。 什 么  为 群 体 性 事 件 针 对 的对 象 总 是 基 层 政 府 ? 为什 么 群 体 性 事 

下 文  法 治度 是 指政 府 应 当根 据 法 律精 神 来 为 民服 务 , 依 
照 法 治 原 则来 公 正 地 处 理 和裁 决 案 件 。透 明 度 是 指 政 府  必 须 经常 、 时 地公 布 政府 信 息 , 障公 民的 知情 权 。 及 保   政府 公 信 力 的式 微 则 是 指 处 在 一 定 的 政 治 生 活 中 的 

件 总是 使 政 府 立 于两 难 的境 地 ? 为 什 么 民众 对 政 府 的 信 
任 度 逐 步 弱 化 ?对 于 此 类 问题 的 回答 。 要 将 其放 在 转 型  需

政 府 公 信 力 的 主体 在 社 会 群体 生 活 中对 政 府 公 信 力 的客  体 的影 响 力 、 聚 力 、 召力 以及 支 配 力 的丧 失 。具 体 而  凝 感

期 社 会 变 迁 的背 景 下 予 以考 虑  中 国社 会 转 型 改 变 的 不 
仅 是 社 会 结 构 , 且 使 政 府 的 公 信 力 发生 了弱 化 , 其 是  而 尤

言, 就是 民众对政府 在诚 信程度 、 务程度 、 服 依法 行政程 
度 和 民主 化程 度 。 回应度 、 治 度 和 透 明度 上 期 望 值 的 即 法  

基层政府 的公信力逐步式微 。笔者认 为群体性事件就是  降 低 。  

在社会转型期政府公信力逐步式微 的背景下发生的。  

本文认为 .群体性事件是政府公信力式微的一个具 

那么 。 为政府公信力呢? 何 学者们从不 同角度进行了  体 行 为 表 现 .政 府 公信 力 的式 微 是 群 体 性 事 件 发 生 的深 

i 嘲 

嚣 j   

刻原因 , 政府 公信 力 的式 微 极 易 导 致群 体 性 事 件 . 引 发  并


件 的法 律 行 为不 当。现代 法 治 就是 在 规定 权 力 的 同 时 , 使  责 任尽 量 明确 化  它 要 求 政府 必 须 回应 社 会 和 民众 的基 
本 要 求 并积 极 采 取行 动 加 以满 足 .履 行 政 府 在 整 个 社 会 

系列 的社 会 矛 盾  二 、 府 公 信 力 的式 微 : 政 群体 性 事 件发 生 的原 因 

如上 所 析 .政 府 公信 力 的式 微 实 际 就 是 政 府 公 信 力  
的 三 大 维 度 ( 念 ) 式 微 : 应 度 ( 信 程 度 、 务 程  理 的 回 诚 服 度 ) 法 治 度 ( 法 行 政程 度 ) 透 明度 ( 主化 程 度 ) 、 依 、 民 。这 三 
大 维 度 或 理念 的 弱化 .在 遇 到 某 些偶 发 事 件 的影 响 下 群  体 性 事 件就 极 易 发 生 。  
f 一 回 应 度 的 式 微  

中的法 律 义 务 。 承担 责 任 。不 仅 政 府行 使 的每一 项 权 力  并 都 连带 责 任 . 府 拒绝 行 使 法定 的权 力也 要 承 担责 任 。人  政 民不 仅 有享 受 政府 服 务 的权 利 。 有监 督 政 府 行 政 、 求  还 要 其 承 担责 任 的权 利 。对 于政 府 服 务得 怎样 。 否 达 到人 民  是
期 望 . 民有 权 评 判 : 于政 府 违 法 服 务 、 失 服 务 造 成  人 对 过

的后 果 . 民有 权 追究 。政 府 有没 有 公 信 力 , 条 重 要 标  人 一
准 就 是看 政 府 能不 能严 格 执 法 . 法 办 事 。如果 政 府 的法  依 律 意识 淡 薄 . 理事 件 的法 律行 为失 当 . 处 民众 便 会 淡 化 对 

政 府 公 信 力 的式 微 首 先 表 现 为 回应 度 的式 微 .而 回  
应 度 的 式微 又 具体 体 现 为 政 府 组 织对 公 众 需 求 的反 应 度 

迟钝 , 敏感 性 不 足 ; 征询 、 理 意见 和 政 策解 读 不 到位 。 处  
1 政 府 组织 对 公 众 需 求 的反 应 度迟 钝 . 、 敏感 性 不 足 

政 府 的信 任感 
) 明 度 的 式 微  透

改 革 开 放 以来 。 国经 济 长期 稳 定 增 长 , 民生 活 水  我 人

透 明 度 是 指政 府 必 须 经 常 、 时地 公 布 政 府 信 息 , 及 保 
障 公 民 的知 情 权 。“ 阳关 之 下 无 细菌 . 阳光 是 最 好 的 防腐 

平 不 断 提 高 . 基层 政 府 的公 信 力 却 不断 遭 到 蚕 食 . 重  但 严
削 弱 了 政府 执 政 的合 法 性 基 础  政府 “ 回应 性 ” 指 政 府  是 对 公 民 诉 求 回馈 的迅 捷 与 充 分 程 度  斯 塔 林 认 为 . 回应  “ 是 指政 府 对 公 众 关 于 政 策 变 革 的 接纳 和 对 公 众 的 要求 做  出 反应 并 采取 积极 措 施 解 决 问题 . 是应 答 、 回复 和 把 承诺 
转 化 为 实践 的过 程 , 即政 府对 公 众 和 公 众 对 政 府 的 双 向 

剂 ”这 是 政 治 学 的一 个 永 恒公 理  政 府 信 息 公 开 和 透 明  .
是 公 民监 督 政府 的一个 有 效 途径 和措施 。目前 . 扦透 明  公 原 则 已经 成 为 现代 行 政 领 域 中 的一 条 重 要 原 则 .成 为 防  止 公共 权 力滥 用 、 护 公 民合 法 权 益 的有 力 武 器 行 政 许  保 可 法通 过 规 定行 政 许 可依 据 、 施 和 结果 公 开 . 政许 可  实 行

互动( 应) 实现的” 回 来 。就 我 国 而 言 , 目前 公 共 产 品 的 供 
给 和公 众 对 公 共产 品需 求 的矛 盾 比较 突 出 。而 眼 下 . 政府  在公 众 需求 和公 共 服 务 能 力 上 的 不足 .回应 民众 需求 的  能 力 有 限  这 种 需 求 矛 盾 的 脱 节 是 引发 群 体 性 事 件 的 重  要 因素  2 征 询 意 见 和政 策解 读 不 到 位  、

信 息 共享 .设 定 与实 施 行 政许 可需 要 依 法 举 行 听 证 等 方 
面 的 制度 。 分 体现 了公 开 透 明这 一 重 要 原 则 . 于 防 止  充 对 行 政权 力 滥用 . 提供 了重要 的制 度 保 障 。   当前 .一些 地 方 和 部 门 的工 作 人 员 特 别 是 个 别 领 导  干 部还 没 有 真 正树 立 起 公 开 、 明 的管 理 理 念 , 头 脑 巾  透 在 还 存在 着 这 样 或那 样 的片 面甚 至是 不 正 确 的认 识 .因 而 

目前 产 生 严 重 的社 会 信 任 危 机 .其 中一个 重要 的原  ^ 实践 中动 辄将 一 些 本 应公 开 并 为 公 众 所 知 悉 的 信 息 加  在

因 . 人 民群 众 对 政 府 信 息 缺 乏正 常 的 了解 , 询 意见 和 是 征  
政 策 解 读 往 往 不 到 位 。“ 民 主政 治 中 , 民 群众 能够 掌  在 人

以隐 瞒或 粉 饰 。 比如 , 湖南 凤 凰 女 坠 楼 事 件 ” “ 猫 猫 ” “ .躲   事件 后 的追 责 处 理等 。应 当看 到 , 种 行 为 在现 代 信 息 社  这

握 和享 有 必 要 的政 府 信 息 。这 是 政 府 取 得 社会 信任 的基  会 , 国家 大力 推 进 社 会 主义 民主 和 法 制 建设 进 程 中 . 在 会  础 。” 实 证 明 , 事 社会 公 众 对政 府 的 信 任 , 质上 是 对 自己  实 所 作 判 断 真 实 性 的 确 信 。 一个 坦 诚 地 向 社 会 敞 开心 扉 的  政 府 . 终究 会 得 到 社 会 信任 的 。但 是 , 某 些地 方 , 府  是 在 政 官 员 与 企 业 、 司相 互 勾 结 利 用 , 民争 利 . 询 意 见 和  公 与 征 政 策 解 读 往 往 站 在 企 业 、 司 的立 场 上 . 民众 又无 法 掌  公 而 产 生严 重 的 消 极后 果 .不但 不 能 达 到 维 护 社 会 安定 的 目  
的 、 而 会 成 为产 生 谣 言 和 “ 道 消 息 ” 反 小 的催 化剂 . 而 使  从

政府 的工作 陷 于 被动 
从 以上 分 析 中 我们 可 以看 出 .社会 公众 对 地方 政 府 

失 去 了基 本 的信 任 . 府公 信 力 正 在 一步 步 的遭 到 蚕食 . 政   政府 的合 法性 基 础 也 在逐 步 削 弱 .而这 样 的社 会 信 任 危 

握 信 息 , 求 难 以表 达 。这 样 的政 府 , 民群众 自然 是 不  诉 人

认可 、 不信任 的 。 这是造成一些地方政府社会信任危机最  机 , 般 会 造 成 思 想 混 乱 , 致 群 体 性 的 事 件 发 生 , 而  一 导 从
深 刻 的 根 源 。日前发 生 的 云南 孟 连 事件 . 由于政 府 在处 理  胶 农 同橡 胶 公 司 、 农 同公 司正 式 员 工 问 题 上 定 位失 距 . 胶  
产 生新 的社 会 不稳 定 因素  三、 政府 公信 力的 强化 : 群体 性 事 件 的 防范 之 策 

协调利益与处理 冲突的方式不当.使得胶农的不满情绪 
急 剧 爆 发 . 而导 致 事 件 的发 生 。 从  
f 二 法 治 度 的 式 微  

既 然 群体 性 事 件 的发 生 是 政 府 公 信 力 逐 步 式 微 的 结 
果 . 就 是说 它 是 3种 维 度 、 理 念逐 步 弱 化 的结 果 。 也 3种 那  么 .要 有 效地 防范 群 体性 事 件 的发 生 就 需 要 一 步 步 地 强 
化 同应 度 、 治 度 、 明 度 。 法 透  
f ) 化 回 应度  一 强

法 治 度 的 式微 就是 政 府 基 于 法 律 精 神 来 为人 民服 务 

的法 律 意 识 不 足和 依 照 法 治 原则 来 公 正 地 处 理 和裁 决 案  

I AO 

期 

l 树 立 执政 为 民 的服 务 理 念  、

民群 众 当 家做 主的 有 机统 一 .要 围 绕建 设 法 治 政 府 的 目  

人 民群 众 对 于 个 别 地 方 政 府 公 信 力 质 疑 的事 件 说 
明 , 些 地 方 与人 民群 众 满 意 的要 求 尚存 在 着差 距 。政府  这 是 人 民 的政 府 . “ 民的 政 府 ” 不 必 然就 是 “ 民满 意  但 人 并 人 的 政 府 ” 人 民 的政 府 ” 从 政府 权 力 的 来源 和 政府 权 力   “ 是 的 归 属 角 度 说 的 . “ 民满 意 的政 府 ” 要 在 此 基 础 上  而 人 则 更 多 从 政 府 的绩 效 角 度 来 看 。一 个 来 自于人 民 、 于人 民  属

标, 切实 依 法 行政 , 续加 强 行 政 立法 。同时 , 府 还 要 切  继 政
实 加强 和改 进 行 政 执法 。 到 严 格 执 法 、 正 执 法 和 文 明  做 公 执 法 . 大 行 政 综 合 执法 改 革 力 度 . 加 加快 推进 相 对 集 中 行  政处 罚 权 的改 革 工 作 
f 1 化 透 明度   三 强

推 进 政府 工 作 的公 开 透 明 。政 府 信 息公 开 和透 明 是  公 民监 督政 府 的一 个有 效 途 径 和措 施 。目前 . 开 透 明原  公 则 已经 成 为 现代 行 政 领 域 中 的 一 条重 要 原 则 .成 为 防 止 

的 政 府 . 果 不 能 很 好 地 履 行人 民赋 予 的职 责 . 者 说 在  如 或
履 行 职 责 的 时 候 不 能 满 足 人 民 的要 求 与愿 望 .就 不 是 一  个 人 民满 意 的政 府 。人 民满 意 的政 府必 须坚 持 以人 为 本 ,  


公共 权 力滥 用 、 护公 民合 法权 益 的有 力武 器 。 政许 可  保 行
法通 过 规 定行 政 许 可 依 据 、 实施 和结 果 公 开 、 政 许 可 信  行 息共 享 、设定 与实 施 行 政 许 可需 要 依 法 举 行 听 证 等 方 面 

切 为 了 人 民 .并 把 它 作 为政 府 工 作 的根 本 出发 点 和 归  宿 。所 以 . 民 满 意 的政 府必 须 是 服 务 型 的政 府 。 把 人  人 要 民 的 需要 放在 政 府 工 作 的首 位 . 立 “ 务 至上 ” 思想 。 确 服 的  

的制 度 . 分 体 现 了公 开 透 明这 一 重要 原 则 . 于 防止 行  充 对 政权 力 滥用 , 供 了重 要 的 制度 保 障 。 提  
我 们应 该 认 识 到 . 提升 政 府 公 信 力 . 须 切 实 打造 透  必 明政 府 , 进 决策 实 施 科 学 化 、 主化 。决 策 实 施 能 否 科  推 民

2加强道德教育 , 、 培育 诚 信 意识 
必 须 加 强 对 行 政 人 员 的道 德 教 育  “ 府 及其 公 共 行  政 政 发 展 的 唯 一 正 确 的 方 向 是走 道德 化 之 路  只 有 道 德 化 

才 是解 决 当前 政 府 及 其 公 共行 政 中所 有 问题 的根 本 ”  这  就 要 求 行 政 人 员 具 备 较 高 的道 德 素 养 .通 过 唤 醒 政 府 人  员 善 的信 念 来 克 服 其 恶 的一 面 。 过道 德 教 化 。 政 人 员 通 行  
就 有 可 能 限 制其 恶 的 欲 望 和追 求 .去 唤 醒 和 激 发 他 善 的 


学 化 、 主化 。 民 是政 府 公 信 力 的重 要 体 现 。 及 时 、 要 畅通 地 
向政 策 涉 及 的利 益 关 系 人 和 风 险承 担 者 提 供 有 关 政 府 决 

策 、 为 、 算 、 计 资 料 、 务 披 露 等 信 息 , 在 发 生 公  行 预 统 财 并 共 危 机 的 时候 .将 相 关 的宏 观信 息 与 微 观 信 息 向公 众 公 
开 。这 样 . 府 在 社 会 和 民众 面前 是 透 明 的 , 不 是 一 个  政 而
充 满 神秘 色 彩 的官 僚 机构 
四 、 语  结

面 , 现 公 共 行 政 的 道德 化 。 实  

加 强 道 德 教 育 .就 要 求 行 政 人 员 必 须 遵 守 行 政 职业  道 德 规 范 。行 政 道德 规 范 是 行 政 道德 原 则 的具 体 体 现 , 积  极 地 影 响 和调 节 行 政 人 员 的道 德 关 系 .指 导 和 支 配 行政 

目前 我 国正 处 于社 会 转 型 期 .社 会 转 型 不 仅 使 得 我 

人 员 的道 德 生活 和道 德 行 为  行 政 人 员 的 道 德 规 范 必须 
体现 为“ 共利益 ” 公 的核 心原 则 和 “ 诚 、 实 、 忠 诚 守信 ” 的原 

国的 社会 结构 发 生 了 巨 变 .而 且 使 得 我 国政 府 的公 信 力  发 生 了 式微 。政 府 公 信力 的式 微 使 得 群 体 性 事 件 极 易 发  生 。具体 讲 。 就是 政 府 在 回应 度 、 治度 、 明度 上 的欠 缺  法 透 使 得 民众 在 遇 到 偶 发 事件 时会 采 取 过 激 行 为 .从 而 导 致 
群 体 性 事件 的发 生  由 于偶 发 事 件 的 发 生 是 不 可 预 料 和  不好控制的. 因而 要 防 范群 体 性 事 件 的 发 生 . 须 消 除 导  必 致 群体 性 事 件 的 内在 因素 。 即走 强化 政 府 公 信 力之 路 。具  体 而言 , 就是 强 化 回应度 、 治 度 、 明 度 。 法 透   ( 责任 编 辑 : 士 琪 ) 郭   参 考文 献 :   [ ][ 亚 当 ? 密 . 德 情 操 论 [ . 京 : 务 印 书馆 , 1 英] 斯 道 M】北 商  
19 . 9 7 

则 。 过 这 种 道德 教 育 来 增 强 民众 对 于 政 府 的信 任 感 , 通 对  强 化 政 府 公 信 力具 有 重 要 意 义 
( ) 化 法 治度  二 强

坚 决 推进 法 治 型 政 府 建 设 。政 府 有 没有 公 信 力 , 一条  重 要 标 准 就 是看 政 府 能 不 能 严格 执 法 . 法 办事 。法 治政  依 府 之 下 的 权 力 是 一 种 有 限 权 力 。 府 在 权 力 、 能 、 模  政 职 规 上 均 受 法 律 的 明文 限制 。也就 是 说 , 府行 为 必 须 在 法定  政

职 权 范 围 内 。政 府 应 该 提 供 哪 些 服务 . 样 服 务 。 取 决  怎 这
于 法 律 、法 规 的 授 权 .这 实 际 上是 政 府 服 务 的合 法 性 依  据 。同 时 , 府 行 政 权 力 还 必 须严 格 遵 循 法 定 程 序 , 照  政 按 公 平 、 正 、 开 的原 则 , 供 规 范 化 、 效 率 的政 府 服  公 公 提 高
务。  

[] 美] 2 【 阿尔蒙德 、 鲍威 尔. 比较政治学[ ] M. 北京 : 东方 出版 
社 . 9 7  18.

政 府 的行 为不 能违 法 . 府 不 能 滥 用 权 力 。 是 对 政  政 这 府 公 信 力 的基 本 要 求 。 任何 行 为 中 . 府 都 应 当根 据 宪  在 政
法 、 律 、 规 以及 法 律 精 神 来 为 人 民 服 务 . 免 文 件 和  法 法 避

[ ] 法】 ? 3 [ 让 雅克? 卢梭. 契约论[ ] 社会 M. : 北京 商务印书馆 ,  
】8 . 9 0 

领 导讲 话 大 于法 的 现象 .使 人 们 形 成 对 法 律 和 制 度 的 信 
仰 。政 府 要 通 过 法 律 和制 度 来 体 现政 府 的诚 信 , 照 建设  按

法 治政 府 的 要求 , 当 坚 持加 强 党 的领 导 、 法 治 国与 人  应 依


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