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群体性事件成因及处理对策


群体性事件成因及处理对策
群体性突发事件是指超常规的、突发性的、需要立即做出处置决策的社会事件。此类事件会 使与其相关的政府组织社会控制力受到削弱, 甚至可能使政府组织处于信仰危机困境。 群体 性突发事件的成功处置, 将构成构建社会主义和谐社会的基础条件并发挥基石功效; 反之则 严重削弱共产党执政地位,丑化共产党执政形象。正如党的十六届四中全会通过的《中共中 央关于加强

党的执政能力建设的决定》中所指出的:要“建立健全社会预警体系,形成统一 指导、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制,提高保障公共安全和处置突发事件的能 力” 。由此可见,如何在社会矛盾凸现期成功地预防和处置群体性突发事件,已经不容置疑 地摆在全党和全体人民面前。 一、关于群体性事件的概念 群体性事件作为一种社会现象存在于一切社会形态中。 是指某一社会群体 (含临时性群 体) ,因某种潜在社会矛盾或现实社会问题尚未得到解决而自感自身利益受到剥夺,借助某 种自然性或社会性契机, 采取非常规甚至极端方式对抗党政机关及至损害社会公共利益、 公 共安全、破坏社会稳定、扰乱社会秩序的负面社会事件。具体表现为: 越级群访、集体上访、 非法游行、冲击政府、堵塞交通、罢工、罢课、罢市、聚众械斗,并部分伴有打、砸、抢、 烧或伤害政府工作人员人身安全的违法行为。 当前群体性突发事件的表层含义表现为利益诉 求, 而深层含义则表现为社会阶层或群体间的利益关系调整和利益分配的博弈。 对于当前的 群体性事件,我们应从以下两个方面来认识: 首先,群体性事件是一个政治概念。中共中央办公厅 2004 年制定的《关于积极预防和 妥善处置群体性事件的工作意见》中将“群体性事件”定性为人民内部矛盾,即“由人民内 部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害,通过非法聚集、围堵等方式,向有关机关或单位 表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动” 。对人民内部矛盾, 不能用解决敌我矛盾的方法,而只能用民主的、说服教育的方法去解决。这是社会主义初级 阶段解决人民内部矛盾的基本出发点。其次,群体性事件是一个法律概念。从法律角度看, 不论群体性事件的原因如何,只要法律所保护的社会关系受到侵害,即属违法或犯罪行为。 因此, 《工作意见》在限定公安机关的职责时特别指出: “根据党委、政府的决定,在处置群 体性事件时,依法采取相应的强制措施,控制局势,平息事态,恢复正常秩序;对群体性事 件中违法犯罪人员以及插手群体性事件的敌对分子,依法打击处理” 。显然,群体性事件的 处置又必须通过法律的手段,在法治的框架下解决。 二、群体性事件的特征 可以概括出当前群体性事件的基本特征: 1.多发性、多元性。虽然各级党委、政府普遍重视预防群体性事件,但群体性事件前仍 呈现出逐年增多的态势。发生领域多元、发生次数频繁、发生地域广泛,作者在防城镇挂职 期间,参与处理的群体性事件中,范围涉及土地权属纠纷、土地补偿款纠纷、因采矿造成污 染产生的纠纷、医患纠纷、企业改制遗留问题、征地拆迁问题等等方面。 2.从众性。从众心理严重,认为法不责众, “一哄而起”常见,情绪偏激并且短时间内 群体动员力较强。群体性事件一般都有挑头人物,有几个核心组织者进行煽动,大部份群众 是跟随者,其往往存在以下心理:认为法不责众,随大流得到利益后可参与分配,如追究责 任也追不到一般参与者头上; 如不参与可能什么也得不到。 有的地方挑头者为产生人多势众 的效果,增加谈判筹码,甚至许诺不论是否争取到利益,凡是参与者都可以得到一定的误工 补偿。 3.组织性。从近几年群体性事件的发展情况看,规模越来越大、影响越来越大,这应归

结于其组织性越来越强; 有的事件背后出现有单位干部或是社会闲散人员参与其中出谋划策 的现象。 4.复杂性。人员复杂、情况复杂、理由复杂、处理复杂、控制复杂。如作者在防城镇处 理的某农场职工因建房施工造成损坏城南某组村民坟山的纠纷时,本以为是一宗简单的纠 纷, 但深究其中, 发现其产生的根源是双方对反复闹了几十年的一宗土地权属纠纷仍存在心 结,适逢城南进行大开发,土地升值,而农场职工建房时开路不小心将泥从半山腰推下将某 村民寄在山脚的两口装有骨灰的罐子盖住,某组的村民就抓住这点,借题发挥,要求政府处 理,在申请书中写明除赔偿巨额损失外,还要对土地进行重新确权,并拆除农场职工已建的 房屋, 如政府不按此意见, 在清明祭祖时可能会导致产生全体同姓人推倒农场职工所建房屋 的事件。这样复杂的情况,增加了政府处理事情的难度。 5.传播性。谣言四起,迅速传播。流言成为短时间内进行群体动员的主要手段和个别不 负责任的媒体的主要消息来源。 6.破坏性。造成损失(经济损失、政治损失、社会损失、物质损失等),破坏社会组织秩 序,降低政府公共信誉。 7.非政治性。尽管有些群体性事件表现激烈,但当事人的请求大多是与自身物质、经济 利益有关,并不是政治事件或刑事事件,往往只是利益表达和博弈的形式之一,是利益诉求 得不到有效回应的无奈之举,他们并不具有反对社会政治制度的目的,属于人民内部矛盾。 但如果不及时处理,被敌对势力煽动、利用,也极易演化成政治性矛盾。 8.难处理性。群体性事件的形成大多由于矛盾没有得到化解而形成的,解决这些问题受 诸多因素的制约,必须付出一定的努力,做大量艰苦、细致的工作,因此,处理解决难度较 大。 如作者参与处理的某区华侨建材厂与制氧厂的土地权属纠纷, 产生矛盾的根源涉及到政 府落实华侨政策方面、企业改制遗留方面问题,都是多年没有解决的问题,时间长了,积怨 越来越深, 通过一件小事就会引爆, 但处理起来难度很大, 要将原来的对侨政策一件件落实, 同时因企业改制遗留问题也要一件件解决好, 这是非常复杂的工作, 单靠政法部门根本无法 解决,需要涉及民政、侨办、国土、经贸等多个部门通力协作才能完成。 三、群体性事件的基本成因 (一) 利益调整失衡。 一个国家的现代化进程必然是一个不断产生大量不稳定因素的过 程,构建社会主义市场经济的过程,是利益结构、权利结构、观念结构、就业结构重新分配 和调整的过程,而置身其中的所有个人都因不同的 “社会遗传” 、社会际遇以及个人自身因 素使其参与利益分配、分享改革成果、提高自身地位的能力存在差异,这种差异随着社会经 济飞速发展越来越明显,进而导致社会问题日益显性,社会不满逐渐积聚。众所周知,我国 在整个工业化的过程中,国家不得已的选择是通过统购统销、人民公社化、二元社会管理结 构等特别方式,以长期牺牲、剥夺农民利益为代价,从而为在落后的中国实现工业现代化这 一目标奠定并积累了雄厚的物质基础, 从历史的角度和中华民族的长远利益考察, 这种价值 选择是不容置疑的。但不得不承认,在这一漫长的历史进程中,工农之间、城乡之间的差距 拉大了;经济社会的发展成果农民未能及时而有效地获得共享。 随着中国市场经济的进一步推进和城市化的深入, 社会进入迅猛的转型期, 社会的整体 结构、资源结构、区域结构、组织结构及社会身份结构都在发生着重大的转变,社会同质性 趋向消解, 异质性进一步增加, 使追求同一性和超稳定性的传统社会控制机制失去了原有的 基础。伴随着阶层、群体和组织的分化,不同社会群体和阶层的利益意识势必会不断地被唤 醒和强化,利益的分化也势必发生。在各种社会资源有限的前提下,多元化的利益群体不可 避免地会相互竞争和冲突。 社会分化的加速也必然会在社会成员的思想观念和意识形态结构 中有所反应,人们的价值观念、思维方式、文化关怀等方面将不断趋于多元化,一些与主流 意识形态不同甚至相反的价值观念也会大量涌现。 人们受不同的价值观念的冲击, 易导致价

值体系的紊乱,从而诱发许多社会问题。应当承认,当代中国社会转型中出现的显性利益失 衡所引发的剧烈矛盾已不容回避,也无法回避。宏观而论,一切利益冲突都与利益主体的分 化和失衡有关, 针对中国当前存在的隐性利益失衡和当代中国急剧转型中出现的显性利益失 衡问题,如无实质的治本对策付诸有效地实施,以消减现存利益冲突存量,则社会矛盾加剧 的结果势必引发群体性事件,这是不依人们善良意志为转移的。 (二)政府工作失缺,群体性事件初期处理不及时。政府工作失缺表现在三个方面:第 一方面,政策制定不周延,政策相互不衔接;第二方面,政出多门,政策 “内讧” ;第三方 面, 行政法规颁布执行前后矛盾。 此三种失缺均可能成为引发群体性突发事件的原因或口实。 在群体性事件初期处理不及时,有关部门对群众的上访不够重视,对群众的过激行为,不能 及时纠正和制止,失去了最佳处理时机,待到形成气候后,往往又束手无策,最终酿成群体 性事件。 (三)基层组织工作薄弱,社会管理失控。主要表现为基层组织社会控制弱化,社会权 威结构失衡,这是目前群体事件产生的体制性根源。受“小政府、大社会”思潮的影响,政 府正在有序退出社会管理领域,特别是对村、社区的管理,现在要逐步实现基层自治,原有 社会管理主体、观念、手段的作用正在弱化,而新的社会管理秩序、社会管理规范尚未建立 健全, 导致社会管理诸多领域出现管理真空、 控制盲区、 自治导偏、 非法维权等众多新情况、 新问题。目前,国家建立了以村民自治、居民自治为主要目标的村民委员会和社区委员会。 基层群众自治作为一种国家制度安排, 体现了让群众当家作主的基本精神。 但在具体实施中 存在许多问题,城市居民因其大部分都有单位或工作,有单位负起部份管理责任,且聚居在 一块的城市居民一般不存在血缘或亲属关系, 产生矛盾也难以形成群体性事件。 但农村则不 同,村民委员会很难代表农民说话,农民缺乏保护自己合法权益的代言人,而农民试图寻求 国家各级党政机关和司法机关保护的路径又不畅通。 通常情况下, 农民认为县和乡镇级政府 以及它们所扶持的自治组织是他们合法权益的侵害者, 于是, 农民往往采取越级上访的形式 到省市甚至中央去寻求保护。而事实上,只要不发生特别的事件,这些上级部门大都作些原 则性的答复或批转到县乡政府处理。 而基层政府是很难对自己或下属的行为作出正确的认识 和估价, 毋庸说合理的处理了; 有的反而引起他们以不理智不合法的过激行为来对待上访者。 村队组织在贯彻执行国家政策,维护社会秩序、发展经济等方面发挥了重要作用。但实际联 产承包责任制后,基层党组织组织涣散,对群众的约束能力削弱,少数村干部素质低、法律 意识差,工作方法简单、粗暴,在群众中失去了信任,一旦群众对立情绪升格,极易引起共 鸣,导致群体性事件发生。 在目前农村社会的权威结构中, 存在着国家权威和基层党政的权威以及民间权威。 民间 权威主要是族头、 村里见多识广的并对国家政策及法律有一定了解的人, 甚至是一些经过政 法部门处理过的人即平时基层干部所说的“刺头” 。在常态中,基层政权作为国家的代表者, 其权威处于结构的核心位置并呈显性,国家权威处于隐性,民间权威则处于边缘化。当基层 党政能够正确执行国家政策,处事公正,能为群众说话时,则能确立权威,平时出现问题, 通过基层党政就能很好解决。 而由于一些基层党政存在着对农民利益的侵害行为, 基层政权 行为的合法性与正当性就会受到农民的质疑, 国家权威自然地进入农民的视野并成为农民最 高的期待。农民为寻求国家权威的保护,因寻求保护的渠道不畅通或成本较高,于是单个的 农民便意识到集体力量与集体行动的重要, 渴望通过集体行为将利益诉求输送到高层, 于是, 农民中的权威人士即会伺机将农民组织起来, 使得民间权威有了迅速膨胀的可能。 一旦发生 了某种具有轰动效应的起动因素且处置不当,则群体事件就会箭在弦上。 (四)群众法制观念淡薄,法律意识差。随着我国法制建设的逐步加快,人们的法律意 识得到不同程度的强化, 但是当自身利益受到损害或为了争取更大的无理利益时, 事件参与 者们却往往抛弃法律手段而宁可聚集起来,通过越级群体访等形式,进行所谓的施压性“维

权” 近几年虽然通过“三五”普法等多种形式加大法制宣传教育力度,但社会效果并不理 。 想。在农村由于法律教育得不到及时普及,一旦遇到自身权益被侵犯的事情,群众不知道去 用法律手段解决,只想一味蛮干,问题得不到解决,就聚集起来上访、闹事。群众的民主意 识不断增强和朴素的公平观念不断强化,但政治参与能力普遍低下,法制观念淡薄,客观上 为灰色救济途径的蔓延提供了存在的土壤和空间,此为酿成群体事件的文化原因。 一方面,改革开放以来,群众的民主意识逐步增强,对民主的要求越来越高,参政的愿 望也越来越强烈。 由于群众在体制内难以寻求到对其合法权益的保护, 制度性权威就会逐渐 弱化甚至丧失。 体制外的民间权威也就相应地产生。 那些对党和国家政策法律精神有所了解 的民间精英, 对普通群众具体权利有较深的感悟, 一旦他们发现包括自己在内的群众利益受 到侵害时,就产生表达这种“见识”的强烈欲望,由于他们能够清楚意识到并能有条理地表 达群众的利益所在, 并敢于批评基层公权人员损害群众利益的失范行为, 自然而然地在群众 中产生权威影响,成为社会舆论的中心,群众愿意接受他们的指导,这样在他们周围逐渐聚 集了群体性力量。但群众的政治参与能力又普遍低下,法制观念淡薄。当出现利益磨擦或纠 纷时, 他们错误地认为聚众肇事可以对公权机关和领导者造成压力, 能促成较快地解决问题, 使本来能在法律程序中得到解决的矛盾演化成群体事件。 另一方面,由于普通群众对法律具体规定了解甚少,又受到朴素的公平观念的影响,一 般的群众往往认为自己的权益受到侵犯, 自己理所当然可以采取各种措施加以挽救, 甚至可 以给予对方同等的报应。这不但会导致自己的权利未得到保护,反而触犯法律。特别应起注 意的是, 农村宗族势力也经常出现在群体性事件之中。 在本姓 (本宗族) 的村民受到侵犯时, 同姓的其他村民则会联合起来进行报复。 这也成为引发村落社区里的大面积矛盾或严重的暴 力冲突等群体性事件的原因之一。 这种现象在现阶段随着农村宗法组织的复燃还有加重的倾 向。 宗族势力的复兴使得农民的行为受到了另一层控制和影响,在农村有时候可以起到减 少纠纷稳定村落秩序的作用,但总体上对农村法治建设及农民权利的保护都产生极大的危 害。一些地方的村干部利用多年来在地方形成的力量或通过操纵选举对农民加以控制。 农 民在出现纠纷或权利受到严重侵犯时, 为了保护自己无奈地陷入他们的控制之中。 通过这些 人来寻求安宁,表面上看是保护了农民,但这些不法势力所利用手段往往是非法的,保护一 部分人的同时破坏着更多人的利益, 有时还会向被保护者索取各种非法费用。 一些不法分子 还利用农民的无知或宗族情结、 亲缘关系等, 煽动农民集体抗拒行政机关、 司法机关的活动。 (五)政策宣传不到位。国家、地区的一些政策调整虽然影响了群众的当前利益,但从 长远看是有利于农当地发展的整体利益的。由于政策宣传不到位,使群众产生抵触心理,遇 到个别别有用心的人煸风点火,很容易形成群情激奋,酿成群体性事件。 (六)执法机关执法盲目。司法机关、行政执法机关在某些执法活动中,不进行深入的 调查了解,不注重执法的社会效果,盲目采取强制措施,虽然没有违背法律,但由于造成一 些群众不能接受,也会发生群体性事件。 四、群体性突发事件处置的基本原则。 构建和谐社会需要夯实群众基础, 强化社会管理, 而成功处置群体性突发事件恰恰通过 利益的调整、矛盾的解决,赢得了群众的信任,树立了政府威信,加强了基层管理,进而为 和谐社会构建赢得了民心。 (一)以人为本原则。党的十六大确立了以人为本的治理方略,揭示出社会发展与人的 发展的本质的必然的联系。以人为本是处置群体性突发事件的首要原则,任何弃“人”而动 的施政行为必然是倒行逆施。 但在实际处置群体性突发事件工作中应避免以下误区: 从群体 性突发事件参与者层面,有意无意地将“以人为本”与“以我为本”加以混淆,借“人”之 名争“己”之实;将小群体利益借助媒体炒成所谓“公共利益” ,或将一己私利置于“群众 利益无小事”的保护伞下。在处置群体性突发事件中,既要认真贯彻“以人为本”方针,又

要及时、有效地甄别事件性质,防止出现上述误区。 (二)公正执法原则。在贯彻落实“以人为本”理念并在政府工作各个环节加以切实体 现的同时,必须公正、严格依法办事。在构建社会主义和谐社会进程中,处置群体性突发事 件既要认真坚持“以人为本”要求,维护群众合法利益, 同时又要对从众者说服教育,对 违法者坚决公正严格依法办事,这是维护社会稳定、促进城市进步的法制之剑的两刃,两者 缺一不可。目前在实际操作层面,往往存在或者矫枉过正,或者力度不够等现象,因此,要 注意两点:1.部分地方或基层政府在处置群体性突发事件时,因为不能准确把握“亲民”的 科学内涵,或者不能及时判断参与者行为合法与否,而丧失解决问题的良好时机。2.部分地 方公安机关,本应在处置群体性突发事件中发挥更为积极的预防、平息功能,但因不能准确 掌握出警时机,处警措施而导致延误战机或软弱无力。 “慎用警力”可能变成“警力回避” 。 对此,作者认为:第一、政府作为处置群体性突发事件的责任主体,无论是在群体性突发事 件发展的任何阶段(潜伏期、初始期、爆发期、僵持期、化解期) ,都必须成为决策中枢、 协调中枢。根据相关法律法规,充分调动各相关执法部门,形成合力。打破“大闹大解决, 小闹小解决,不闹不解决”的传统运作怪圈。第二,公安机关作为处置群体性突发事件的执 法主体,既要避免大包大揽,单打独斗,又要避免被动应付,无所作为,破解“法不责众” 的执法困境。 (三)利益调节原则。群体性突发事件发生的重要原因之一便是利益诉求渠道不畅、利 益关系协调失衡。利益支配无时无刻不在左右、影响着人们的社会历史和现实活动,人们在 现实生产、生活过程中所产生的思想、行为,均同他们的利益保障、利益分配、利益表达、 利益追求以及利益共同体密不可分, 这是历史唯物主义所昭示的基本原理。 我国当前在社会 转轨、企业转制过程中,基于个人所在单位性质、个人知识技能水平、个人身体状况等众多 原因, 不同人群在对社会财富的贡献程度、 改革成果的分享能力等方面客观上处于不同境地, 进而实际上已经存在界线虽不十分清晰但却让人能真切感觉到的强势群体、 中势群体和弱势 群体之分, 其中弱势群体甚至处于生存与尊严的边缘。 因此必须重视不同利益群体之间的利 益调解工作。处置群体性突发事件的过程,是一个畅通利益诉求、协调利益关系,形成共赢 局面的长期而艰难的过程。因此,作为政府,应本着“满足合理要求、拒绝无理要求、协调 各方要求、达到共荣要求”的操作原则,晓之以理,动之以情,促之以法,力求将由于利益 失衡而产生的群体性突发事件,消灭在萌芽状态或事件初期。 (四)属地管理原则。成功经验表明:处置群体性突发事件必须坚持“属地管理、部分 负责、分工明确、协调作战”的基本原则。在当地党委、政府统一指挥、统一协调、统一指 导下,本着“群众合法利益无小事”宗旨,各职能部门及相关社会组织,各就其位,各司其 职,各尽其能,形成处置群体性突发事件的矛盾排查机制、应急预警机制、利益协调机制、 信访诉求机制、危机处理机制、舆论引导机制、善后处理机制、责任追究机制,防止出现延 误战机、相互推诿、各自为战、 “内部寻租”等负面现象出现。既保障达到维护政府形象、 确立政府权威的目的,又能够做到中枢权威作用突出,各方资源整合优化,行动时机把握准 确,分化瓦解富有成果,平息事态果断有力,利益博弈共建共赢。 (五)引导舆论原则。在构建社会主义和谐社会过程中,现代媒体所特有的信息传播、 舆论导向功能越来越为世人所熟知所重视。 而在处置群体性突发事件过程中, 媒体的导向作 用在一定程度上直接影响事件的发展态势乃至政府决策走向。 因此作为处置群体性突发事件 责任主体的政府,不可避免地面对一个崭新的实践课题:即政府应学会如何应对媒体,如何 通过媒体引导舆论,如何借助媒体辟除谣言并使事态朝着有利于问题解决的方向发展。 五、预防和处置群体性事件的预防和对策 (一)完善党委领导下的各部门分工负责的责任机制,建立快速反应,控制有力的处置 机制。

群体性事件突发性强、危害大、影响面广,因此,事件一旦发生,就要马上处置,把对 社会的危害降至最低限度。 而平时对群体性事件往往在事后才引起重视, 给工作增加了难度, 影响了群众性事件的及时解决。因此,各级党委应把这项工作纳入到整体工作之中,要与各 部门领导的责任制考核相联系,不能满足于一般号召,开会发文件。领导要亲自动手,一旦 发生群体性事件,党政主要领导要直接决策指挥,带领有关部门到一线做工作。群体性事件 发生前,对出现的问题党政分管领导和部门负责人要分头抓,要一个问题一个问题地解决, 一个部门一个部门地落实,形成一级抓一级、层层抓落实。对部门解决问题力度不够、措施 落实不到位,而使事件发展严重的,对部门负责人和直接责任人要坚决予以处理,追究其党 纪、政纪责任,构成犯罪的要依法追究其刑事责任。群体性事件发生后,除要有正确的决策 外,还必须要求参与解决事件和各部门要听从指挥,协作配合,整体作战。要在对以往群体 性事件进行充分调查研究的基础上,制订好处理群体性整体的方案,明确各部门的职责。要 根据不断发展变化的情况,适时调整处理方案,以便解决事件取得明显效果。 (二)建立解决群体性事件的信息网络。 任何群体性事件的发生都有其准备期和暴发期,如果在事件发生的准备期就把矛盾化 解,就完全可以把整个事件在前期解决下来,这就需要对农村群体性事件早发现、早警觉、 早日掌握群体性事件发生的原因。因此,要建立起迅速、灵敏、畅通的解决农村群体性事件 的信息网络。要充分发挥基层派出所、司法所、村(社区)委会、治保会等基层组织的作用, 积极收集、 寻找信息, 把触角延伸到农村和各个角落。 每月要进行一至二次的社会矛盾排查, 对收集到的信息要进行认真梳理,逐条研究,一旦发现不稳定因素或闹事苗头,马上逐级上 报。 群体性事件发生后, 信息网络也要马上行动起来, 迅速弄清事件发生的原因及发展状况, 以便为有效解决群体性事件赢得主动权。 (三)司法机关充分发挥自身职能作用,正确适用法律武器。 处置群体性突发事件中, 公安工作极为重要, 公安机关执法行为对于成功处置群体性突 发事件具有不可替代作用。公安机关在面对群体性突发事件时要解决“定位失准”和“措施 失当”的困境,在处置群体性突发事件时应明确公安机关在处置工作中的角色定位:既要避 免大包大揽,单打独斗的冲动状态,又要避免被动应付,无所作为的消极局面。要积极配合 党政工作,立足预防,重在劝诫,果断处警,主动作为。同时,要建立建立信息灵敏、网络 完善、预案齐备的预警机制。充分发挥基层治安岗、基层派出所应有的调处化解作用,变被 动为主动, 变滞后为超前, 变事后调处为事前劝诫, 变被动执法为预警告知。 真正构建信息、 预警、决策、指挥、处警于一体的维护社会稳定工作体系,从而保证“信息的准确获得、防 范的严密超前、决策的科学可行、处警的稳妥有效” 。要始终坚持“打击少数、教育多数” 的原则,对少数组织者、策划者,个别别用心的首要分子要坚决依法予以打击。对绝大多数 蒙骗的群众要进行思想疏导、法制教育,对群体性事件发生过程中的一般违法问题,要先掌 握证据,待事件平息后再依法处理。检察机关除及时对个别打击对象移交起诉、做好法制宣 传外,要对引发群体性事件发生的干部贪污、受贿、滥用取权等问题进行深挖细查,要严格 依法惩处犯罪分子,平息群众的不满情绪。人民法院要依法行使民事、经济审判权,通过集 团诉讼的形式化解纠纷,保护群众的合法权益。同时,通过以案释法,对广大群众进行法制 教育。 司法机关在参与处理过程中要相信和依靠群众, 充分 发挥司法所矛盾调处化解作用, 加强司法所与治保会、派出所、法庭的调解衔接,切实保护群众的合法权益。 (四)加大政策、法制宣传力度。 多数群众参加群体性事件缘于对政策不了解、对法律不熟悉,一旦他们熟知了政策、法 律,知道通过正当途径保护自己的合法权益,了解群体性事件给社会带来的危害,他们也不 会轻易走上违法、犯罪的道路。 司法行政机关、 宣传部门、 基层组织要大力宣传政策、法律, 为彻底解决群体性事件创造良好的外部环境。

(五)加强信访工作是处置群体性突发事件的基本保障。 信访工作作为群体性突发事件处置工作基础渠道, 为正确有效地处置群体性突发事件提 供了在现阶段不可或缺的基本保障。 信访成为目前维护社会稳定、 保障公共秩序的 “减压器” 、 “安全阀” 加强信访主要通过以下方面:1.通过排查调处,将伴随着政策变化、企业重组、 。 城镇拆迁而可能发生的矛盾积聚、利益失衡项目和人群,加以跟踪研究,及时化解矛盾,制 定应急预案。 信访工作应由重接待向既重接待又重督办, 由分理向既重协调又重反馈方向改 革,提高信访工作效果。2.建立健全多层次、多侧面的信访网络,是新时期加强信访工作, 提高信访效果的重要举措。 目前急待健全三类信访网络: 乡镇信访信息员网络、 单位 “维稳” 信息员网络、公安预警信息员网络,使信访工作能够做到“早发现、早报告、早劝阻、早处 理” ,真正提高信访在处置群体性突发事件中的独特作用。 (六)强化社会管理。 经济转轨、社会转型过程中,社会结构已经进入全面分化期,改革开放触及深层次体制 性问题, 社会制度系统 (诸如户籍制度) 出现不可逆转的制度变迁, 社会发展序列因为人口、 就业、资源、环境、效率、公平等社会矛盾的瓶颈约束日益加重而处于“弱稳定状态” ,社 会管理处在弱控期。在此时期,社会管理在新旧交替过程中出现以下不良情况:第一,单位 功能弱化。对从“单位人”转化而来的“社会人”的社会管理存在盲区、真空状态,尤其是 在退休干部职工和流动人口管理领域。 在发生的诸多突发的群体性事件中, 恰恰是部分无机 构管理的老龄人员充当了制造事件的急先锋。第二,社会流动加剧。庞大的社会流动人口, 造成社会面管理失控,尤其是在城乡结合部和商住两用小区,存在着底数不清、成份复杂、 流动频繁、更迭无序的问题。原有社会管理手段形同虚设,而新的社会管理手段尚未成熟, 造成社会管理层面“管理无序、制约软弱”局面。第三,社区作用尚未发挥。社区尽管近年 来已经得到长足发展,但是距离“社会管理重要手段”这一目标还存在较大差距。部分社会 基层党组织涣散,社区居委会作为具有中国特色的自治组织尚未被普遍认同。第四,社会组 织尚未发育。各类社会中介服务组织或者尚未建立、或者发育不良,或者被别有用心者操纵 (诸如个别业主委员会) 。在政府有序退出社会管理领域的关键时期,社会中介组织未能切 实起到整合社会力量,综合表达利益、充当沟通桥梁的社会控制作用。正因如此,须重点加 强以下工作:1.通过社区建设、中介组织培植、流动人口管理等工作,营造理性合法维维权 的社会环境。 在社区日常宣传思想工作过程中, 尤其是当某一涉及公众利益的政策或拆迁项 目正式启动的前期,更要有针对性地进行对所涉人群或重点户、重点人的法制宣传教育。2. 切实强化现代社会管理的基层基本功能,重点加强社区建设(法制、文化、教育、环境等) 和培育中介组织。 (七)切实做好善后工作,坚决防止群体性事件出现反复。 群体性事件现场事态平息后,各级党委、政府要组织干部,深入有关部门、单位中去, 深入群众中去,做好回访调查工作,了解群众的思想动态,了解已经采取措施的实际效果, 特别是对群体性事件可能出现反复或者可能引发连锁反应的苗头、 信息, 要迅速采取有效措 施,坚决消除在事件反复之前。 (八)进一步健全和完善法律法规、规章制度和政策。 针对近年来多发的群体性事件,我国政府高度重视,一方面,对信访条例进行修订;另 一方面,加强应急处理,根据国务院颁布的《国家突发公共事件应急预案》 ,各地制定地方性 应急预案,如深圳市制定了《群体性事件实施办法》 ,建立了处理和预防群体性事件的应急 处理机制。但是,作者认为除了完善这些处理和预防群体性事件的有关程序立法外,还应针 对群体性事件发生的原因,责任追究等方面完善相关领域的实体立法。 (九)完善改革措施是处置群体性突发事件的根本动力。经济、社会、文化、生态的全 面协调可持续发展是避免及处置群体性突发事件的根本动力和根本途径。 群体性突发事件作

为转型期客观存在的社会公共事件,必须从全面性、协调化、可持续发展中获得解决资源, 必须在阶层分化、 利益博弈中得到相对公平。 问题的重点不在于构建社会主义和谐社会是否 存在群体性突发事件, 而在于是否可以通过发展这第一要务将群体性突发事件所造成的危害 控制在社会秩序良性运转可承受范围之内。社会群体性事件并不可怕,可怕的是缺乏有效协 调和解决社会矛盾的机制。 为此,政府要做到以下几点: 1.坚持以经济建设为中心这一治国方 略, 同时也必须将促进社会公平作为责任型、 服务型政府的一项重要职能。 通过法律、 经济、 行政手段加大调整利益关系的力度,抑制贫富过度分化,有效缓解利益矛盾。在确保“按生 产要素分配”基础上,对现有分配政策做出局部规范或调整,使我国的分配政策在总体上更 加趋于科学化、合理化。2.完善社会保障体系建设。我国目前社会保障体系建设尚处于试点 阶段, 面临着艰巨的工作任务。 因此政府必须发挥主导作用并加强政策扶持, 加大财力支持, 积极调整财政存量,优化财政支出结构,采取“综合预算挤一块,专项资金调一块,深化改 革压一块,强化管理省一块”四位一体的系统方法,促进完善社会保障体系建设。3.改变政 策运作人治取向。应完善决策机制,避免政策多变、政出多门、政策失缺、政策“内扰” 、 政策滞后等现象,为成功处置群体性突发事件提供前提条件。 群体性突发事件是我国在构建社会主义和谐社会过程中必须正视的一个严峻的社会问 题,机遇与危机伴生,我们在成功处理群体性事件时,往往通过事件发现机制的不完善,政 策和工作的偏差,这些都可通过事件的处置得得到完善和纠正。同时,通过利益的调整、矛 盾的解决,赢得了群众的信任,树立了政府威信,加强了基层管理,进而为和谐社会构建赢 得了民心。 危机过后, 将是更好更快的发展。 因此, 处置群体性突发事件必须以科学发展观、 正确政绩观为指导, 认真深入地研究群体性突发事件的演变规律和处置模式, 使群体性突发 事件的成功处置成为推进社会主义和谐社会建设的发展良机。


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