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户籍制度是怎么产生的


户籍制度是怎么产生的

户籍制度并不必然带有强制的色彩, 而是完全可以仅仅具有管理、 统计等服务性的社会职能。 但是在中国,户籍制度的根本特点就在于其具有强制性。国家利用户籍制度规定了每个公民 “应当”居住生活的地区,强制取消了公民的迁徙自由,将公民的迁徙置于国家的严密掌控之 下。 1949 年以后,中国社会先后出现了一系列的强制措施。其中许多延续至今。这种种的强制 措施结合在一起,构成了以计划经济为核心特征的国家对社会生活的全面控制。户籍制度是 这个全面控制的一个组成部分,和其他的强制措施互相支撑、互为因果。 当国家决定建立起对社会的全面控制以后,带有浓厚强制色彩的户籍制度的建立就成为一种 必然;而户籍制度今天仍然存在的事实只能表明,国家对社会的全面控制虽然趋于削弱,但 还顽强地存在着。 要想全面地了解户籍制度产生的原因,就必须把这个问题放在更大的背景——国家对社会生 活的全面掌控——之下进行考察。 英国政治哲学家奥克肖特(Michael Oakeshott)将人类关系系统归结为两种基本类型:公 民结社型和生产结社型。 在国家的层次上,公民结社型要求公民的是对统治者的服从,而生产结社型则为国家预设了 某种目标, 并要求所有公民共同奔向这个目标。 传统的国家, 包括许多被认为是暴政的国家, 几乎都是公民结社型的。 生产结社型的国家是现代社会的产物。与之伴生的则是空前的极权和暴政。这其中的关键区 别就在于,国家是否有自己的建设性目标。 国家绝不可以有建设性目标。这是人类最重要的经验之一。国家必须把自己的职能限于为公 民实现自己目标提供外部环境。一旦国家突破了这个限度,试图动员全体社会成员实现某种 建设性目标,强制就不可避免地会大量出现。 在中国,这个目标,这个促使以后无数政治强制相继出台的第一张多米诺骨牌就是重工业优 先发展战略。 重工业优先发展战略并不是在 1949 年新政权建立以后就立刻提出的。新政权建立以后的首 要任务是恢复、稳定社会秩序,控制、消灭各种敌对势力。为此,1950 年 8 月,公安部制 订了《关于特种人口管理的暂行办法(草案)》。 与国民政府时期的《户籍法》相比,这个管理办法的突出特点就是把社会治安作为户籍管理 的重点。户籍由过去归内政部及地方政府管理转而交由公安部门管理。 1951 年 7 月,公安部颁布了《城市户口管理暂行条例》,其中明确指出“维护社会治安、保 障人民安全”的宗旨, 对户籍制度治安作用的强调十分明显。 这个条例在全社会范围内建立起 了严密的治安防范体系,为镇压反革命运动发挥了重要作用。

制定《条例》的另一个重要原因是新政权缺乏管理城市的经验和足够的信息,需要借助户籍 对城市的人口现状进行了解。因此,户籍制度的建立是从城市首先展开的。 当时,城市失业现象严重。仅上海一地就有失业工人 15 万左右。全国 9 个主要城市大约有 失业人口 166 万。建立户籍制度也包含着为缓解失业做准备的意思。但在当时,政府并不是 如后来那样采取强制的手段控制城市的人口。《条例》第一条就申明人民具有迁徙自由。在 实际当中,政府也确实没有采用行政命令的方式,而是采用了宣传和说服的形式。 从 1950 年起,为了缓解城市中的失业现象,各地方政府开始动员和说服城市中的失业人员 回到农村。同时,农村地方政府也设法劝阻农民进入城市。当然,这些人所以愿意回到或者 留在农村,也和当时的土地改革有着密切的关系。他们得到承诺可以在农村得到土地。对比 在城市的失业状态,在家务农是个不错的选择。 在农村,随着土地改革的进行,户籍制度也同步建立起来。1954 年,内政部、公安部和国 家统计局联合通告,普遍建立起农村户口登记制度。农村户籍制度的重要特点是进行了阶级 划分,区分了所谓地主、富农、中农、贫农和雇农。 至 1954 年,城市的失业问题基本上得到了妥善的解决。这个过程看起来比以后的人口控制 办法要温和、有效得多,但是,在这种解决办法中已包含了一种城乡分治的思路。 从此以后,一旦城市人口、物资供应出现紧张形势,决策者首先想到的就是把一部分人口转 移到农村,同时禁止农业人口进入城市。而不是从发展经济、增加就业数量方面寻求解决办 法。 1953 年,进行了 1949 年以来的第一次人口普查,为全国户口登记制度的建立创造了有利条 件。 1955 年 6 月 9 日,国务院通过了《关于建立经常户口登记制度的指示》,规定在全国范围 内建立经常性的户口统计制度。1956 年 3 月,公安部召开了首次全国户口工作会议。会议 明确了户口管理的性质,研究确定了统一的户口簿册证件样式。 社会秩序初步稳定以后,国家开始制定实施第一个五年计划(1953 年至 1957 年),明确提 出了优先发展重工业的战略。其中重点内容是建设苏联援助的 156 个工业项目。 重工业是资金密集型的产业,对劳动力的需求并不旺盛,对来自农村的低素质劳动力更是需 求很少。这种发展战略从根本上抑制了城市就业岗位的大量增加。 重工业发展战略属于一种赶超战略。所谓赶超战略,指的就是以发展没有自生能力的产业为 目标的战略。重工业的特点是需要大量的资金,同时由于需要进口国外的机器设备,还需要 大量的外汇。而中国当时资金极为紧张。表现为极高的市场利率。1950 年代初期,市场资 金的月利率达到 2%~3%,外汇则更为紧张。 为了解决发展重工业时的资金不足,国家采取了以下的解决办法: (一)低利率政策。至 1954 年,工业信用贷款的月利率被下调至 0.456%;

(二)低汇率政策。在汇率水平不断降低的情况下,1952 年起,中国的汇率不再挂牌,仅 为内部掌握。1955 年 3 月 1 日至 1971 年 12 月,始终保持 246.18 人民币兑换 100 美元的 低汇率水平。 (三)低工资和低价能源、低价原材料政策。1950 年代初,即实行全国统一的八级工资制, 限制了工人工资的增长。从 1956 年开始,所有国家机关、企事业单位的工资全部由中央统 一规定,地方、企业无权调整。一直到 1978 年,大多数年份的职工年平均工资都在 600 元 以下。 (四)压低农产品价格,减少公共建设和医疗、住房、教育等方面的资金投入。只有这样才 能保证城市人口在低工资下的基本生活保障。 但是,国家实行这些政策以后,并不能确保节省出来的资金被用于重工业的发展,因为市场 总是自发地把资金吸引到最有比较优势的生产经营部门。 比如,低利率政策必然使得国有金融机构失去吸收存款的竞争力。私营金融机构将吸收到更 多的存款。而低汇率政策必然压抑出口,扩大进口。人们将更乐于使用进口货。而当时需要 的却是扩大出口以换取外汇。所以,进一步的政策就是实施国家的金融垄断和进出口贸易垄 断。 在工业领域,面对同样的低利率和低汇率,更具比较优势的轻工业显然将吸引更多的资金。 这显然不符合国家的优先发展重工业战略。为了阻止轻工业的“过度”发展,确保重工业的优 先地位,只能将工业企业收归国有,采用直接的计划指令规定企业的生产范围,统一安排轻 重工业的比例。 但在企业收归国有以后,企业的员工在日常生产经营中就不可避免地会采取各种变通办法压 缩积累,增加工资、福利。为了克服这种现象,就只好更进一步,剥夺企业的生产经营自主 权。生产资料由国家统一调拨,产品由国家包销调拨,财政则统收统支。 计划经济就是这样在优先发展重工业的目标指引下一步一步地建立起来的。 这样人为维持的体系自然十分脆弱,根本无力面对开放的市场竞争。所以,要建立起各种强 制措施以实行足够的保护。城市户口的特殊地位的基础就在于此。由于优先发展的重工业位 于城市,城市居民自然在这个体系中占据着比农村农民有利得多的地位。 相比之下,农民的地位就要不利得多。由于农产品价格被人为压低,农民自然不愿意向国有 商业交售农产品,而是更愿意卖给私商。国有商业以低价收来农产品,并以低价出售给城市 居民——实际是用农业补贴重工业——的任务难以完成。必须想办法解决这个麻烦。 国家指望着在市场上打败私商是不可能的,但国家自有其撒手锏,那就是农副产品的统购统 销制度。 从 1953 年开始,国家陆续把粮食、油料、棉花纳入统购统销的范围,禁止私商经营。到 19 55 年 8 月,国务院颁布《农村粮食统购统销暂行办法》,烤烟、麻类、生猪、茶叶、蚕茧、 羊毛、牛皮等物资也被纳入派购的范围。1958 年,国务院颁布了农产品及其他商品分级管

理办法,把农副产品的统购统销和派购等政策制度化、法规化。 由于国家不可能有效地掌握亿万分散的农户,并从他们那里以低价征购到足够的农副产品。 因此,在统购统销这个社会化的强制制度和农民个体占有生产资料——主要是土地——之间 存在着固有的矛盾。当然,这时让步的不可能是国家及其发展战略,而只能是农民。如果农 民不肯自觉让步,强制自然随后就到。 1952 年土改刚刚基本结束,农民得到了土地,1956 年国家就开始通过农业集体化的形式把 土地的所有权从农民那里拿了回来。只有国家控制了土地,才能保证统购统销制度的落实。 至 1955 年底,只有 14.2%的农户参加了初级社,一半以上的农户参加的是较为简单的互助 组。 1956 年,突然加快了农业集体化的速度。这期间当然发生了无数的人间悲喜故事。到 1956 年底,参加生产合作社的农户已达到 96.3%,其中所谓高级社吸收了 87.8%的农户。农民开 始失去土地,而且离彻底失去已为时不远。 当 1958 年“大跃进”开始以后, 重工业尤其是钢铁工业的地位被进一步强调, 这就需要进一步 加大农产品的征购数量。而这种加大征购自然需要对农村社会的更强有力的掌控。于是,人 民公社制度应时而生。 从 1958 年 8 月到 11 月初, 人民公社制度在全国范围内迅速建立起来, 参加公社的农户达到了 99.1%,农民完全丧失了土地所有权。 失去了土地的农民往往会变为流民进入城市。能否把农民顺利地纳入到人民公社体制内,迫 使其承担起为工业化付出牺牲、积累资金的任务,这是户籍制度面临的一个问题。而以后的 事实表明,户籍制度成功地完成了这一任务。同时,在这个过程中,户籍制度也得到了发展 和完善。而且,与城乡分治的土地制度相对应,户籍制度的城乡分治也被牢牢地固定下来。 1956 年的农业合作化运动导致了不少省份粮食大量歉收,农民吃饭成了严重问题。安徽、 河南、河北、江苏等省的农民开始试图进入城市寻找机会。针对这种局面,1956 年 12 月 3 0 日,国务院发出了《关于防止农村人口盲目外流的指示》。 与此前主要利用宣传说服的手段不同,这个文件明确规定了工厂、矿山等用人部门不应当私 自招用农村剩余劳动力。尽管不久前颁布的 1954 年宪法正式宣布公民有居住自由和迁徙自 由,但显然宪法对中国政府没有起到什么约束作用。 不过,由于这时的强制手段还不太多,控制人口流动的效果很不理想。同时,由于农村的形 势进一步复杂,1957 年春天农村人口外流更加严重。国家为此发布了进一步的控制“盲流” 的指示,但仍然未能有效地控制人口向城市的流动。这时,国家开始考虑使用有力的强制手 段了。 1957 年 12 月 18 日,中共中央和国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》。 联合指示规定了一系列措施,严厉制止农民进入城市,其中包括:交通部门严格检查,民政 部门负责遣返“盲流”,公安机关严格控制城市户口,粮食部门不得向“盲流”供应粮食,用人单 位一律不得擅自招收工人和临时工。 当时的形势看来刻不容缓。法律政策以极快的速度推出。21 天以后,1958 年 1 月 9 日,全

国人民代表大会常务委员会第 91 次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》,以法律的 形式将城乡有别的户口登记制度与限制迁徙制度固定了下来。其中第 10 条第 2 款规定: “公民由农村迁往城市,必须持有劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记 机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。” 这就从根本上改变了人口迁徙的程序。在国家严密控制城市生活的条件下,实现了国家对人 口迁徙的主动控制权。从此以后,二元户籍制度正式确立。而且,强制性成为了户籍制度最 根本的特点。 虽然直到 1975 年宪法才取消了公民的迁徙自由,但公民的迁徙自由从 1957 年就开始丧失 了,而到了 1958 年 1 月 9 日,公民的迁徙自由从法律的意义上就不存在了。 即使是在中国这样高度集权的国家,全社会范围内的强制也不可能依靠一纸法律就建立起 来。1958 年的《中华人民共和国户口登记条例》虽然奠定了至今为止的户籍管理的基础, 影响深远,但在当时并没有能够立刻控制住人口向城市的流动。原因有二: 一是《条例》只能限制“合法”的人口迁徙,而想要对自发的人口进入城市进行控制,需要其 他的配套措施。这些配套措施将在以后的几年内陆续建立。 二是 1958 年开始了“大跃进”。 在“大跃进”中, 由于各项建设的规模膨胀, 需要大量的劳动力, 招工审批权限被层层下放,各建设单位纷纷大量招工,甚至达到互相争抢的地步。大批农村 人口经过招工的渠道进入城市,成为城市职工。1958 年一年,全国有 1104 万农村劳动力成 为城市职工。 “大跃进”的虚假繁荣景象很快被物资匮乏的真实局面所代替。城市的各项生活物资的供应日 益紧张。饥荒开始出现。国家开始制止农村劳动力进入城市。1959 年 2 月 4 日,中共中央 发出《关于制止农村劳动力流动的指示》。3 月 1 日,中共中央、国务院联合发出《关于制 止农村劳动力盲目外流的紧急通知》。 到了 1961 年,开始实施“调整、巩固、充实、提高”的八字方针,其中重要的内容之一就是精 简职工和减少城市人口,决定在 3 年内减少 2000 万城镇人口。首要的被精简对象当然是那 些 1958 年进入城市的农村人口。他们被迫交出了刚到手不久的城市户口簿,返回乡下,重 新又成为农业人口。 在此期间,户口已经逐渐与粮油供应制度、就业制度、社会福利保障制度实行挂钩。 1955 年 8 月,在颁布《农村粮食统购统销暂行办法》的同时,还颁布了《市镇粮食定量供 应暂行办法》 , 建立起了凭户口分配粮票并凭粮票与户口簿购买粮食的制度。 在就业制度上, 1957 年,规定了用人单位优先录用城市户口。在当时的条件下,优先录用就等于只录用。 社会保障福利制度是与单位制度联系在一起的。如果公民有迁徙和就业的自由,这种福利保 障制度并不排斥农村人口。但在歧视农村人口的就业制度的作用下,社会福利保障成为城镇 居民的独有待遇。 这三项制度的确立, 加之物资匮乏的背景, 自发迁徙的农村人口不再具有在城市立足的可能。 户籍制度的强制性越来越强。

1962 年,为了进一步减少城镇人口,国家开始有组织、有计划地动员城镇青年上山下乡。 文革开始以后,更是把大批的城镇青年送到农村。对于国家的这种安排,因为严格的户籍制 度的存在,人们几乎没有反抗或者逃避的机会。 从此以后,强硬的户籍制度在中国完全确立起来。1970 年代后期,当知青开始要求返城以 后,政府对于知青城市户口的恢复作了特殊安排,但与此同时,却进一步加强了城乡户籍制 度的壁垒。 1977 年 11 月 8 日,国务院批转《公安部关于处理户口迁徙的规定》,强化了对户口迁徙工 作的严格管理,尤其强化了对于人口进入大城市的控制,并第一次系统提出了“农转非”的具 体政策,确立了对“农转非”实行政策控制加指标控制的双重管理体制。 这种管理体制与其说表现了户籍制度的松动,不如说给国家提供了新的人口控制手段。城市 户口作为一项奖励可以在需要时发放给适当的人群,比如专业技术人员,复员军人等等。 户籍制度基本完成了赋予它的任务。国家通过这个制度,为公民分别安排了其在社会生活中 的位置。在优先发展重工业这个战略目标的指引下,城市人口的生活消费被压得很低,而农 村人口被限制在土地上,被强迫通过“剪刀差”为工业化提供资金。整个国家好像变成了一个 大企业,人人都被安排了位置,且不能随意改变。国家成了唯一的发展主体。人民只是国家 的工具。人民在失去种种自由的同时,也就失去的自主谋求发展、提高生活水平的机会。 户籍制度对中国社会的影响是巨大的。 经过几十年的城乡分治, 中国的城市化进程停滞不前, 甚至一度出现了反城市化的倾向。虽然建立起了工业体系,但付出了过分的代价。人民的生 活水平极端低下,远远落后于其他国家。 改革开放以来,重工业优先发展战略基本上被放弃,可是,户籍制度却没有同步放松。20 世纪的后 20 年,户籍制度只有一些小的调整,并没有发生根本性的改变。这是因为,户籍 制度把一部分人固定在了为某种目标承受牺牲的位置。虽然原有的目标不复存在,但这种强 制某些人承受牺牲的格局可以很方便地被其他目标所利用。 目标总是层出不穷的。强制一旦出现,想要废除就难了。 主要参考资料: 1.余德鹏:《城乡社会:从隔离走向开放——中国户籍制度与户籍法研究》,山东人民出 版社,2002 年。 2.陆艺龙:《户籍制度——控制与社会差别》,商务印书馆,2003 年。 3.罗汉平:《大迁徙——1961~1963 年的城镇人口精简》,广西人民出版社,2003 年。 4.林毅夫、蔡昉、李周:《中国的奇迹:发展战略与经济改革》(增订版),上海三联书 店、上海人民出版社,1999 年。 5.蔡昉、都阳、王美艳:《劳动力流动的政治经济学》,上海三联书店、上海人民出版社,

2003 年。 6.胡书东:《经济发展中的中央与地方关系——中国财政制度变迁研究》,上海三联书店、 上海人民出版社,2001 年。


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