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我国户籍制度


我国户籍制度
【户籍制度定义】
中华人民共和国户籍制度是中华人民共和国政府对中国大陆的中国公民实 施的、以户为单位的人口管理制度。户籍制度有广义和狭义之分,狭义的户籍制 度仅指以反映人口基本信息为核心的户籍登记、统计、档案、证件等内容的行政 法律制度; 广义的户籍制度则包括与户籍密切相关的一系列社会管理制度,不仅 是提供人口统计的基本信息资料,而且包括与公民的身份、职业、迁徙等权利相 关的一系列的社会管理制度。 公安部副部长黄明指出,要让符合条件的农业转 移人口真正实现市民化,融入城市社会。到 2020 年,要基本形成新型户籍制度。 户籍制度,也就是户口制度,是随着国家的产生而形成的一种社会制度,是 指通过各级权力机构对其所辖范围内的户口进行调查、登记、申报,并按一定的 原则进行立户、分类、划等和编制。它是统治者征调赋役、落实行政管理、执行 法律的主要依据,也是国家对农民实行道德教化、经济剥削、人身控制的重要途 径,所以,历代王朝都沿袭着这一制度。

【中国户籍情况】
中华人民共和国的户籍制度将公民分为农业户口与非农业户口,升学、就 业、社会保障、居住等都与户口挂钩,并且两类户口的的规定作为区别对待。公 安部门正在起草《户籍法》准备提交全国人大,预计会对目前严格的户籍规定做 松动。目前部分地区(例如青岛)已取消农业户口和非农业户口制度,统一为居 民户口。在中国,法律规定户口簿也是有效身份证件。 中华人民共和国的户籍制度是中华人民共和国很多歧视性政策得以实施 的依据。比如,在教育方面,不同城市户籍的学生,面临的竞争是不平等的。拥 有北京、 上海等大城市户籍的学生, 可以凭户口优势低于其他城市学生的分数 (目 前部分省市高考不为统考。但需要指出的是统考卷的总分要高于地方卷。 )考取 本地的大学。在就业方面,很多城市招录公务员、一些公司招录职工,都会倾向 于有本市户籍的应聘人员。必须指出的是,在某个城市生活,不一定意味着拥有 这个城市的户籍,除非是官方认可的有限的渠道。在中华人民共和国,居民要将 自己的户籍从一个城市调往另一个城市,都是相当困难和繁琐的事情。很多人只 注意到从外地户籍迁往北京很困难,实际上,拥有北京户籍的人要迁往新疆,也 是一件困难的事情。 目前而言, 中华人民共和国的户籍制度与计划生育政策相生相成,中华人 民共和国的计划生育制度是依赖于户籍制度而得以实现的。如果没有户籍制度, 中国无法实现限制人口增长的目的。因此,很多“超生”的人,他们面临的最大困 难就是,超生的儿童无法登记入户口,无法享受正常的教育和培训,被排挤于正 常的社会制度之外。在户口迁移的时候,很重要的一个审查方向,就是迁移者是 否曾经违反计划生育政策。往往迁移者要提供大量的资料、填写繁琐的表格,来 证明自己的清白。但是,在中华人民共和国人口流动日益频繁的今天,对流动中 的人口监测其是否曾有生育, 是很困难的事情。在同样涉嫌侵犯人权的单配偶制 度下所引发的未婚先孕、婚外情、包二奶、私生子相对增多的今天,要检测一名 男性的计划生育情况是不可能的任务。因此,计划生育的矛头直接指向了女性。

因此,在现有制度下,女性办理户口迁移时,比男性遭遇了更多的障碍。这实质 上违反了中华人民共和国宪法和中华人民共和国妇女儿童权益保护法的宗旨。 目前,中华人民共和国国务院总理温家宝签发了《全国人口普查条例》 。该 条例自 2010 年 6 月 1 日起正式实施。根据这个条例,2010 年 11 月 1 日起,中 华人民共和国将实行第六次人口普查。 普查的对象是中华人民共和国国境内的自 然人和在中国境外但未定居的中国公民。 而在中华人民共和国境外取得永久居民 资格的中华人民共和国公民将面临着户籍被注销的危机。

【我国户籍制度历史演变】
萌芽 户籍制度主要包括两方面的内容,一是登记制度;一是管理制度。户籍登记 在中国很早就出现了。据甲骨文记载,商王朝已开始实行人口登记制度,有“登 人”或“登众”,即临时征集兵员的记载。如殷墟甲骨卜辞“辛巳卜,贞,登帚好三 千,登旅万呼伐”,“登人三千呼战”等等皆是。 《尚书· 多士》篇说:“惟殷先人, 有册有典”可见当时已有了人头统计。这可以视为我国户籍登记制度的萌芽。 西周时期 西周时创建了原始的人口登记办法。据《周礼· 秋官· 司民》记载:“司民掌登 万民之数, 自生齿以上, 皆书于版, 辩其国中, 与其都鄙, 及其郊野。 异其男女, 岁登下其死生。及三年大比,以万民之数诏司寇。司寇及孟冬祀司民之日,献其 数于王。王拜受之,登于天府。”可见,当时已设立了掌握户籍的官职“司民”, 对生齿 (男孩满 8 个月, 女孩满 7 个月为生齿) 以上的人, 按不同性别登记于册, 即“书于版”,并分城(都)乡(鄙)进行人口统计(这是如今已知我国最早的城 乡人口划分) 。另外,每年要对人口的出生和死亡进行登记,以掌握自然变动情 况,每隔三年进行一次人口调查核实(即“大比”) ,孟冬(阴历十月)时上报。 所以说,周朝已有了户籍登记制度的雏形。 春秋战国时期 春秋战国时期,各诸侯国为扩大兵源,增加赋役,稳定社会秩序,纷纷建立 严格的户籍登记制度,即“书社制度”和“上计制度”。“书社制度”的内容是:百姓 25 家为 1 社,“社之户口,书于版图。”“上计制度”是:郡、县长官每年于年底前 将下一年度的农户和税收的数目作出预算,书之于木券上,呈送国君。如商鞅变 法规定“四境之内,丈夫女子皆有名于上,生者著,死者削。” 秦朝时期 随着封建制度的日趋成熟, 户籍登记制度也日趋完善,周知民数已成为立国 之本。 秦始皇十六年 (前 231 年) 规定男子不论成丁与否, 一律登记年龄。 汉代, 户籍至少三年一造(有的学者认为是年年更造) ,县、道官吏负责对户口的验查 和登记,时称"案户比民",简称"案比"。案比的时间在当年仲秋之月(8 月) 。届 时,老百姓必须扶老携幼,前往县府,聚集廷中,待接受主吏的验阅。户籍的载 入者主要是 20-60 岁的男子。为了防止人们为逃避苛役而瞒报、虚报,政府还特 意制订了临时性的查察措施。 魏晋南北朝时期 魏晋南北朝时期沿袭了秦汉时期的户籍登记制度,实行黄籍、白籍制,黄籍 记载服役年龄的人口,白籍记载流亡江南的北方人口。东晋南朝时期,由于战争 频繁,户口流徙严重,为了整理户籍,实行了多次“土断”,将北方侨居人口和浮

浪人口,统一登入当地户籍,加强对他们的控制,以增加国家的财政收入。 隋唐时期 隋唐时期实行“输籍定样”制,规定:民始生为黄,4 至 15 岁为小,男子 16 至 20 岁为中,21 至 59 岁为丁,60 岁为老。唐玄宗时改 18 至 22 岁为中,23 岁 为丁。国家每年一造计帐,3 年一造户籍。户籍簿一式三份,一份留县,一份送 州,一份送户部。编制户籍时,"县司责手实计帐,赴州依式勘造,乡别为卷, 总写三通。 其缝皆注某州某县某年籍, 州名用州印, 县名用县印。 "唐代仍实行“案 比”制度。唐代人李贤为《后汉书》作注,称汉代的“案比”,在唐代叫“貌阅”。敦 煌文书唐代籍帐残卷中, 关于被登记人的面貌特征和疫疾的情况的记载很多。如 某人“右足跛”、“耳下小瘤”等。案比之后,正式造籍,其原则是自生齿以上,人 皆著籍。根据北朝西魏大统 13 年(547 年)敦煌地区的计帐文卡看,从黄(1-3 岁) 、小(4-9 岁)到老(60 岁以上) 、侯(残疾、废疾、笃疾) ,从家庭成员到 奴婢、养子都登记在册。这种户籍格式,一直延续到明清时代。 宋元时期 宋元时期户口的编造时间间隔也是三年。“三年一大比,造户籍、上计帐。 每造凡三本,一留县,一送州府,一申省部。”宋代是编造五等丁户簿,重点是 评估和确定户等。元代在村社还置有一种鼠尾簿,随时登记户口的变动。 明朝时期 明朝,朱元璋于洪武三年(1370)下诏,户部籍天下户口,并置户贴。登记 的主要内容是籍贯、丁口、姓名、年龄等。为防止假冒、伪造,政府将户贴“以 字号编为勘合,用半印钤记,籍藏于部,贴给于民”。上报方式是地方基层组织 将当地户口“取勘明白”,汇集后到县,“县报于州,州类总报之于府,府类总报 之于布政司,布政司总类呈报本部立案,以凭稽考”。清朝基本继承了明代的户 口登记制度。最初是三年一编审,后来改为五年一编审。乾隆三十七年(1772 年)取消五年一次的户口编审制度,代之以通过“岁计”了解各地户口增减情况。 民国时期 民国时期先后出台了《户籍法》 (1931 年)和《户口普查法》 (1947 年) ,推 行国民身份证制度(1946 年) ,建立了各级户政机构。

【户改时间表】

改革把握三原则 不能拉进城被落户。 黄明表示, 当前, 加快户籍制度改革, 必须把握一些重要原则。 一要尊重意愿。要坚持以人为本,充分尊重群众自主定居的意愿,群众要不 要进城、进哪个城、何时进城,都要让群众自主选择,不能把农业转移人口“拉 进城”、“被落户”。要逐步提高基本公共服务水平,切实保障农业转移人口及其 他常住人口的合法权益。 二要分类实施。国家层面作出政策安排、明确总体要求,由各地根据不同地 区资源环境综合承载能力和发展潜力, 因地制宜制定具体办法, 并向全社会公布, 让农业转移人口及其他常住人口了解不同城市的落户条件, 合理安排自己的未来, 给大家稳定的预期和希望。 三要有序推进。 要立足于我国正处于社会主义初级阶段和人口大国的基本国 情, 遵循城镇化发展规律, 优先解决存量, 有序引导增量。 既要积极、 又要稳妥、 更要扎实,不刮风、不冒进、不搞运动。

【路线图和时间表】 :2020 年形成新型户籍制度
黄明表示,党的十八届三中全会明确提出:“加快户籍制度改革,全面放开 建制镇和小城市落户限制, 有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条 件,严格控制特大城市人口规模”,这为加快推进户籍制度改革明确了路径和要 求。 黄明称,目前已经形成了《关于加快推进户籍制度改革的意见》稿,并由 6 个部门负责同志带队组成工作组,分赴东中西部部分省区市听取意见。总的考虑 是,整个户籍制度改革工作要遵循规律、因势利导、统筹配套、有序推进,确保 取得好的效果。待报中央审批和部署后,我们将会同有关部门抓好组织实施,由 各地因地制宜研究制定差别化的落户政策和实施方案。 加快户籍制度改革的进程, 要与全面建成小康社会相适应,与推进新型城镇 化进程相一致。具体到户籍制度本身,到 2020 年,要基本形成以合法稳定住所 和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式,城乡 统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

【户籍制度变迁】
基本综述 户籍制度改革是当前备受关注的话题之一。户口,或许是烙在每人身上的、 计划经济体制的最深印痕。 改革户籍制度无疑对适应社会主义市场经济发展,适 应国家实施西部大开发战略, 促进人才资源配置市场化,确保中国经济长期保持 稳定发展等都具有重大意义。当前,全国各地正结合本地实际,加快户籍管理制 度改革步伐。 弊端介绍 1、削弱了经济要素的自由流动,阻碍了经济的可持续发展,不利于形成全 国统一的劳动力及人才市场,“城市关门”现象出现,抑制了劳动力、人才的自由 流动。 2、阻碍了城市化进程,对农业现代化及农村人口的转移形成体制性障碍, 不利于我国农业人口城市化顺利进行。我国城市发展步伐缓慢,城市在户口管理

制度保障下通过人口控制实现社会需求,使城市自我调节控制的功能弱化,市政 及城市管理难以满足市场需求。 3、遏制了消费市场的进一步发展。目前有数千万农村人口在城市打工,处 于流动状态。然而,由于他们不具备城市永久居民身份,工作预期不稳定,其消 费行为并没有城市化。 4、加剧了城乡割裂,阻碍了城乡统筹,加剧了社会分化。与住房、消费(如 购车) 、教育、社会保障等利益直接挂钩,不同的户籍有不同待遇,不仅人为地 把本应平等的身份划分为三六九等,而且加大了贫富差距。 5、不能对中国的人口流动进行有效的管理。中西部地区农村相当一部分人 有籍无户,农村“空壳”现象较为突出。很多住在城市郊区或者 “城中村”的居民, 完全不从事农业, 却仍然是农业户口; 同时也有很多来自农村的居民在城市工作, 却无法获得非农业户口。 6、 户口管理使中国公民具有不同身份。 如果某人生活在非本人户口所在地, 那么他将被视为外来人口, 享受不到该地的各种福利,以及充足的就学和就业机 会,这也是当前户口管理所受非议最多的方面。

基本方向
当前我国户籍制度改革的重点与难点并不在于放开户籍制度对人口自由流 动进行约束等问题上面, 其着力点与突破方向应放在如何打破现有的利益格局而 不造成新的社会冲突与群体对立, 如何革除其利益分配功能而使其回归到仅仅作 为对人口进行登记管理的必要手段,以及如何配套教育医疗、社会保障等基本福 利但不至于使地方财政捉襟见肘这三个方面。这三个问题处理好了,改革过程中 的一系列制度性障碍才有可能彻底瓦解。同时还必须明确,户籍改革的最终目的 不仅是还农民以迁徙的自由, 给农民与城镇居民相等的权利,更重要的一点是使 他们获得自由发展的可能, 赋予他们与城镇居民竞争的能力。因此只有不断夯实 经济基础、稳妥推进城镇化建设,缩小城乡差距,努力提高农村劳动力的个体素 质与能力, 实现社会的全面发展与进步,才有可能使我国户籍制度以及由其带来 的一系列问题得到最终解决。

基本目标
形成于计划体制时代的户籍制度, 已成为当前社会健全发育的重大制度障碍。 在人口大量流动的时代, 这种滞后的户籍制度导致大量人口处于“人户分离”状态, 由此导致了严重的社会与政治问题:过亿农民工在沿海新兴工业区打工,数以千 万计的白领以外来人口的身份生活于大城市, 同样数以千万计的人口在异地从事 工商业。 这三类人口对所在城市贡献了大量税收,但却难以全部享受理应得到的 公共服务和公共品。 另一方面,这些外来人口也多在其常住地政府的正常管理范围之外。城市政 府之所以这样做, 主要是为了回避其对常住外来户籍人口的福利责任。但这一做 法的后果,却是政府对公民的管理存在失灵。 从国民平权与政府有效管理两个角度看,现行户籍制度都应废除,转而建立 以保障国民自由迁徙权为基本原则的居民户籍登记制度。 这种制度的具体操作方 案,就是“以房管人”。但,这里的房,不是指“房产”。如果是这样,大多数白领 和农民工就不可能在常住地获得户籍, 改革就不过是有些城市为刺激房地产市场 而曾出台的政策:买房送户口。合乎平等原则的“以房管人”,其实就是以户籍随

人转为基本原则,一个人常住某地,即可获得该地的户籍。 因此,理想的户籍制度是自动登记制度。一个人出生在某地,就自动登记为 该地户籍。若其离开原有户籍登记地,进入另一个地方,不论是城市、乡村,居 住一定时间,并准备长期居住下去,就应当获得本地户籍。 当然,不论人口迁入对一个地方利大还是弊大,迁入地政府都可以设置户口 登记标准,比如,欲登记为本地居民的迁入者在本地已连续居住两年或三年;有 住房,不论是自有房产还是长期的房屋租赁合同;或者即便没住房,但有投亲靠 友情形等。 自动登记制度区别于如今户籍制度的关键在于, 凡是合乎这些标准者, 地方政府必须自动登记。 现有户籍制度也设立了诸多入籍条款,却保留了审批制 度,结果,不少合乎标准者依然不能登记为本地居民户口。 有专家解读“以房管人”制度时说:“户籍制度改革要考虑实际情况,要因地 制宜,像北京这种人才饱和的城市就暂时不适合放开。 ”这是大城市政府的普遍 想法。 但这种想法其实属于鸵鸟政策。即便不登记这些常住的外来人口为本地户 籍,他们仍然居住在本地,使用着本地的公共品,比如地铁、道路、医院、水、 电、气等。政府确实可以回避某些公共品供应责任,但同时,政府对他们也就没 有完整的管理权, 这意味着城市的治理秩序存在缺口,最终蒙受其害的还是城市 政府与户籍人口。

【基本特征】
地域性 由于人口与赋役是联系在一起的, 所以政府千方百计将人口控制在特定的地 域范围中,限制其流动,甚至把任意离开户口所在地视为一种犯罪而加以惩处。 如金朝规定:“避役之户举家逃于他所者,元贯及所寓司县官同罪。”[15]明朝规 定:“其令四民务在各守本业。医、卜者土著,不得远游。”[16]在农业社会,以 土地为主的生产经营和自给自足的生活方式本来就具有制约人口流动的客观条 件, 而严格的户籍管理制度从外部加强了这种安土重迁的特征,人身的束缚导致 了整个社会的封闭,从而影响社会经济的发展。 等级性 中国传统社会曾出现过特权户种、民籍户种和贱籍户种等类别,其户籍地位 逐级降低,界线分明。其中,特权户籍以宋代的官户最为典型。它可享受以下特 权:荫补,即做官的资格,减免某些税收,差役免除和减免刑罚等。作为特权户 种的官户在宋代以后消失了。民籍户种是平民百姓拥有的户籍,是主体户种,包 括民户、匠户、灶户和铺户等。这些人是国家赋役的重要承担者,其社会地位基 本相同。而贱籍户种的社会地位低于平民,包括军户、录户、杂户、乐户和丐户 等。 世袭性 严格的户籍管理不仅体对人口生存地域的控制上,而且体现对人口等级、职 业的控制上,即同人口的地域流动一样,人口的等级、职业也被户籍标识得清清 楚楚;不同等级、职业间的流动受到制约,户籍是世袭的。如军户、匠户和杂户 就具有非常突出的世袭性。军户自东汉末和三国时出现历朝各代均实行世袭制, 以达到“兵之子恒为兵”的目的。三国时期,军户的儿子世袭为士兵,女儿也只能 在军户内嫁人,形成了户籍对婚姻的制度性限制。杂户主要是指拥有各种技能、 技巧的专业户。北朝时就规定他们的子弟要世袭父业,不得进学受教育。匠户主 要是指各种手工业者。 唐朝政府对官府掌握的手工匠户的世袭性作出了明确规定,

《大唐六典》卷 7 载:“工巧业作之子弟,一入工匠后,不得别入诸色”。宋元以 后控制更严, 《元史· 刑法志》载:“诸匠户子女,使男习工事,女习黹绣,其辄 敢拘刷者,禁之”。

【 存在问题】
近年来, 全国各地启动的户籍制度改革极大地促进了国家的城市化、工业化 和现代化的进程,但由于配套制度改革的落后、既得利益的阻碍、政府财政压力 的加大、计划经济观念的影响、城乡收入差距的扩大等原因,当前的户籍制度改 革出现了如下一些新问题。 一是户籍制度的配套制度没有进行全面、有效的改革,致使户籍制度改革 困难重重,难以到位。城乡二元财政税收制度、二元金融担保制度、二元土地房 产制度、二元就业失业保障制度、二元教育制度、二元医疗制度、二元养老制度 等造成了户籍制度改革方向上迷惑不清、动力上热情不足、财政上压力增加、利 益上无法割让、 管理上难度加大及弱势群体的利益反而可能因户籍改革而受损的 状况。如由于城乡土地使用制度的不统一和社会保障制度的不完善,征地和“农 转非”常常使得农民的利益受到侵害;由于没有建立平等就业的制度,担心外地人 抢了本地人的饭碗,许多城市规定:一些岗位只许录用本地户籍的应聘者;由于 教育资源差距的扩大、高考录取分数线的差异,一些人为了孩子能上好的大学, 不得不到北京投资买房落户 ; 近年来, 各地还出现了高考 “ 候鸟现象 ”; 农民工子弟 的上学问题由于户籍、经费、利益、安全等原因始终没有得到很好的解决。 二是大城市的户籍改革基本没有启动。 当前户籍改革的重点是在小城镇一级, 而且农民想进城必须购买住房, 一般的农民还是无法实现梦想的。即使小城镇的 户籍改革比较成功, 公民的居住和迁徙自由在小城镇可以实现,但许多人真正梦 想的地方是大城市和特大城市, 而大城市和特大城市的准入门槛仍然太高,户籍 制度基本没有松动。因此,大城市户籍制度应当成为改革的重点。我国的城市既 不多、也不大。如美国有 18000 个“市”,而中国只有 665 个。河南的人口与日本 差不多,但河南没有一个象样的大城市,日本却有东京、大阪、名古屋、横滨、 京都、神户等多个国际化大都市。今后中国应当加快城市化步伐,把人口更多地 集中在自然条件比较好的大城市,让西部特别是西北大部分地区休养生息,保护 生态,不再进行“大开发”。按照经济学家的测算,大城市人均占地只有小城市的 1/3-1/10,发展大城市能够节约大量的土地资源。另外,大城市基础设施好,效 率高,能够形成财富聚集效应。至于大城市存在所谓的“城市病”,则主要通过改 善政府管理等去解决,发达国家目前基本上克服了环境污染、交通拥堵等 “城市 病”就是最好的说明。还有人说大城市房价太高,不适合生活,这个可以通过政 府减收土地出让金(土地出让金及税费占房价的 42%以上)、允许农民有序地开发 集体土地建“小产权房” 等手段降低房价,最终把房价控制在居民家庭年收入的 3-5 倍的国际标准之内。 三是城市郊区新出现“非转农”的现象。 由于非农户口的居民随着社会保障制 度的改革,在住房、医疗、就业等方面丧失了原先享有的各种福利,而农民则在 土地使用、宅基地审批、计划生育政策等方面享有优于非农户口的利益,特别是 在土地被集体开发时城郊农民可以获得丰厚的收益,一些原来已经转成非农户口 的居民希望再转回农村户口。 四是农民工处境尴尬。在现行户籍制度之下,农民工的“农村管不到,城市 管不着”的非农非工地位产生了很多的问题,如在许多大城市,农民工能够转变

为城市居民的比例只有百万分之一,因此农民工缺乏对城市的认同感、归宿感; 农民工的社会地位低下,违法犯罪比例较高,工伤、医疗、养老、子女教育等问 题突出;春节民工潮给交通带来了巨大的压力,说明城市不能让民工安居乐业;产 业工人缺乏城市户籍的保护,导致沿海地区民工荒和技术人才的短缺;户籍的约 束使得同乡同村甚至近亲通婚的现象普遍,农村的优生优育工作堪忧;农民工子 女就学难,学费高,失学者多,农村留守儿童的教育、心理问题突出;农民工以 及城乡结合部的计划生育工作遭遇困难,城乡二元生育制度亟待统一。五是户籍 管理比较混乱。目前,各地户籍改革缺乏统一的规范,各行其是,出现了诸如农 业户口、 非农业户口、 自理口粮户口、 “蓝印户口”、 “红本户口”、 “绿本户口”、 “咖 啡户口”等各种户籍并存的现象;一些地方还存在大量的买卖户口、人户分离、空 挂户口、双重户口、无户口黑户、长期“暂住”人口等等问题。[1]

改革方向
尽快废除户籍制度,代之以身份证管理,建立国民信息系统。也就是把户口 电子化, 户籍的相关资料都放到身份证管理系统即国民信息系统中来,包括个人 收入情况、纳税情况、就业失业情况、申领低保、经济适用房情况,还有信用情 况、犯罪记录,甚至做义工、慈善方面的纪录等等。按照身份证号建立社会安全 网,建立可衔接、可转移、全国统一的社会保障体系;同时将个人档案电子化、 透明化,进入身份证管理系统中,供全社会有条件地查询,打破城乡界线、地区 界线。 有了可查询的国民信息系统,假身份证、假学历、偷漏税、骗贷、骗经济适 用房、 骗低保等情况将会基本消失;以用工单位、 房主、 宾馆方面为基本责任者, 登记身份证并且定期报送有关部门或者通过网络即时报送, 有关方面将能及时掌 握人口流动的信息,公安部门可以迅速打击犯罪分子;政府还可通过免费发放生 日礼物、节日礼物,赠送急救卡、医保卡,吸纳为工会会员、协会会员等人情化 温馨服务的方式,鼓励外来人员进行身份证登记;由于身份证号码与个人的资料 紧密结合,因此,假身份证无处藏身。为了保证个人资料的私密性,国民信息系 统将分层级、类别查询,并且立法惩治泄密行为;不同的政府部门可以查到个人 的不同资料;他人可以有条件地查到另一人的非隐私资料。只要制度严密,执法 严格,公众不用特别担心泄露个人隐私和信息安全的问题。 一些学者说,没有必要废除户籍,应当改革户籍。还有学者说,户籍制度没 有什么用,有用的是附加在其上的其他制度,所以,关键是改革附加制度;或者 改变把附加制度如低保、养老、教育、医疗、住房等与户籍捆绑在一起的做法, 让户籍只起人口登记的作用,那么保留户籍没有什么不好。另外有人说,现在城 乡二元制度、城乡差距、地区差距、城市之间的差距都太大了,只有等到二元制 度一元化了, 差距缩小了, 才能废除户籍。 这些说法乍一听都像是有道理, 但是, 如果不废除户籍制度,二元附加制度大多很难发生良性变革;户籍制度是造成二 元制度的因,二元的教育、医疗、养老及收入差距等是果,不消除因,期待果改 变,由二元变为一元,是不可能的。 因为教育、医疗、养老等二元制度的形成,虽然也有权力结构、特权制度、 工业化、历史因素等原因,但最基本的原因是户籍制度造成和扩大了二元差距。 在户籍制度存在的情况下,没有消除“因”,你要等到这些附加制度一元化、二元 差距缩小,可能吗?如现在中央政府虽然十分重视民生,努力缩小城乡差距,但 是因为户籍制度及由此衍生的农村土地产权制度不明晰、土地不能资本化、在集

体土地上建设的小产权房不能合法化、农村金融匮乏、农业保险阙如、农村财税 制度不规范(乱收费等使得乡镇企业萎缩)、农民没有技能、没有创业可能、农村 没有象样的社会保障、农村存在大量的剩余劳动力但没有就业失业保障等原因, 现在的城乡差距还在不断地扩大。 可以预言, 只要户籍制度不废除, 未来中国的城乡差距不会缩小, 只会扩大。 废除户籍,很大程度上是为了推动和加快其他领域制度的改革。的确,现在户籍 的实际作用已经不大了,但是户籍是权利的象征,从这个角度来说,户籍的作用 又是巨大的。 有关部门可以依据这个权利的象征不给国民相关的待遇。只有废除 它,就像美国、南非废除歧视黑人的种族不平等制度,那么一个公平的平等权利 的社会才能够实现。当然,假如宣布废除户籍,不会使得城乡公民马上获得平等 的实际权利, 也就是说同城待遇是逐渐实现的,一些城市可以按照实际的情况设 定同城待遇的几个时间阶段;但是废除户籍会导致一个直接的结果,就是会有更 多的公民拿起法律武器, 直接或者通过各种渠道来要求自己的权利、主张自己的 权利,通过博弈维护自己的权利、实现自己的权利,如打工者会打官司要求政府 必须为打工子弟的教育拨款,农民为了解决他们的医疗、养老、就业等问题,也 会利用舆论媒体更多地向政府提出平等的要求。 有人担心,假如户口准入放开了,会有很多人拥进大城市,甚至出现大量的 城市流民、贫民窟。这种担心没有道理。中国目前事实上已经实现了自由迁徙, 该来大城市的都来了, 只不过自由迁徙的权利没有获得法律上的认可和保障。即 使放开户籍,但教育、医疗、低保、住房等同城待遇是分阶段获得的,外来人口 到大城市不会一下子获得实际上的平等待遇, 也不会立即有更多的人到大城市来, 因为大城市生活成本高,找工作难,住房贵。加上可以立法规定必须在大城市拥 有工作一定的时间,拥有住房或者租赁了住房,才能够入籍;入籍后必须放弃农 村的土地, 而农村的土地随着未来土地制度的变革, 如允许集体土地的开发建设、 小产权房合法化、 甚至终究会有一天土地归农民所有,土地的资本价值将会越来 越突出,农民不一定对进城感兴趣。所以那种认为户籍放开、大城市就会人满为 患的情况不会出现。当然,时间长了,教育、医疗等附加制度越来越平等化了, 进入大城市的人会越来越多,这是好事,正好符合我国城市化加速的大趋势。

【 各国情况】
港澳地区 因长年受英、葡欧洲殖民统治,目前,香港和澳门均未有实行户籍制度。 台湾地区 台湾的户籍制度可溯自日治时期,当时的日本政府统治台湾,所以把在日本 本土行之有年的户籍制度带来台湾。户口资料于 1905 年建立雏形,并留下大批 完整的档案,这些户籍资料与国势调查为相关研究奠定了良好之基础。 [1]二次 大战结束后,中华民国国民政府接收台湾,户籍制度被保留下来。 解除戒严后,户籍制度的地位逐渐转换成国家为遂行社会福利的工具。 现行台湾的户籍制度系依户籍法之规定办理,主管机关为中华民国内政部, 主要分为身分登记及迁徙登记。 举凡出生、 死亡、 结婚、 离婚等涉及身分变更者, 皆属身分登记之范围,此外,人民迁出原户籍地后三个月内,应至迁入地申报迁 入登记。政府每十年举办一次户口普查,定期举办巡回户口校正,但查缉并不严 格,除了中华民国国民身分证以外,现行户籍制度衍生出来的户籍誊本、户口名 簿是政府机构经常要求人民提供,以玆核对的证件。

户籍地是政府认定下, 每个国民的正式住所,故对每个国民的权利义务皆有 影响, 离开台湾超过二年的国民会被户政机关主动办理迁出国外,须凭中华民国 护照入境才可恢复户籍。例如,在参政权方面,依公职人员选举罢免法,选举权 人须于选举区设籍满四个月,否则会丧失参政权(参选或投票) 。在义务教育方 面,家长与儿童的户籍所在地决定所被分发到国民小学或者中学。 日本 日本的户籍制度始于明治元年 10 月, 京都政府制定“京都府户籍仕法”, 明治 2 年,该法正式颁布实施,全国各府县以此法为蓝本开始进行户籍编成,以“户” 为基本单位。 日本宪法规定,公民拥有迁徙自由,其户籍管理制度的显著特点是 “户口随 人走”。 日本户籍法规定, 国民在 20 岁的法定成人之前, 无权独立设立自己的户籍, 成人后则完全自由。 日本的“住民票”标有公民的姓名、出生年月日、性别、与户主的关系等。 公民在接受义务教育、办理国民健康保险、国民年金保险(退休金保险) 、 登记纳税、登记选举人或候选人等,都需要先出示“住民票”。 公民在迁出某地时,需要到当地政府办理“住民票”迁出证明,注明迁出原因 (如上学、就职、结婚等)和计划前往地址;搬入新住址后,必须在 14 天之内 到新住地政府办理迁入登记,此时需要携带迁出证明、国民健康保险证等,办理 户籍接转与登记手续。 朝鲜半岛 在李氏朝鲜时代存在着两班、常民等级制的户籍制度(良民男子也有户牌), 日本殖民时期改用了日本家族式的户口制度。 基于户籍制度而实行的征兵制是非 常严格的。 近年, 越来越多的人认为户籍制度造成了某些人权侵害和男女歧视的 事实,韩国已于 2008 年 1 月 1 日废止了户籍制度。


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