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2010年中央一号文件(全文)


2010 年中央一号文件(全文)
中共中央 国务院

关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见 (2009 年 12 月 31 日) 2009 年,是新世纪以来我国经济发展最为困难的一年。面对历史罕见国际金融危机的严 重冲击,面对多年不遇自然灾害的重大考验,面对国内外农产品市场异常波动的不利影响, 各地区各部门在党中央、国务院的坚强领导下,迎难而上,奋力拼搏,巩固和发展了农业农 村好形势。粮食生产再获丰收,连续 6 年实现增产;农民工就业快速回升,农民收入连续 6 年较快增长;集体林权制度改革全面推进,农村体制创新取得新的突破;农村水电路气房建 设继续加强,农民生产生活条件加快改变;农村教育、医疗、社保制度不断健全,农村民生 状况明显改善;农村基层组织进一步巩固,农村社会和谐稳定。这为党和国家战胜困难、共 克时艰赢得了战略主动,为保增长保民生保稳定提供了基础支撑。 当前,我国农业的开放度不断提高,城乡经济的关联度显著增强,气候变化对农业生产 的影响日益加大,农业农村发展的有利条件和积极因素在积累增多,各种传统和非传统的挑 战也在叠加凸显。面对复杂多变的发展环境,促进农业生产上新台阶的制约越来越多,保持 农民收入较快增长的难度越来越大,转变农业发展方式的要求越来越高,破除城乡二元结构 的任务越来越重。全党务必居安思危,切实防止忽视和放松“三农”工作的倾向,努力确保 粮食生产不滑坡、 农民收入不徘徊、 农村发展好势头不逆转。 必须不断深化把解决好“三农” 问题作为全党工作重中之重的基本认识,稳定和完善党在农村的基本政策,突出强化农业农 村的基础设施,建立健全农业社会化服务的基层体系,大力加强农村以党组织为核心的基层 组织,夯实打牢农业农村发展基础,协调推进工业化、城镇化和农业现代化,努力形成城乡 经济社会发展一体化新格局。 2010 年农业农村工作的总体要求是:全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中全会以及 中央经济工作会议精神,高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重 要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要 求,把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容,把扩大农村需求作为拉动内需 的关键举措,把发展现代农业作为转变经济发展方式的重大任务,把建设社会主义新农村和 推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力,按照稳粮保供给、增收惠民生、改革促 统筹、强基增后劲的基本思路,毫不松懈地抓好农业农村工作,继续为改革发展稳定大局作 出新的贡献。 一、健全强农惠农政策体系,推动资源要素向农村配置 1.继续加大国家对农业农村的投入力度。按照总量持续增加、比例稳步提高的要求,不 断增加“三农”投入。要确保财政支出优先支持农业农村发展,预算内固定资产投资优先投 向农业基础设施和农村民生工程, 土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。 各级财政对农业的投入增长幅度都要高于财政经常性收入增长幅度。预算内固定资产投资要 继续向重大农业农村建设项目倾斜。耕地占用税税率提高后,新增收入全部用于农业。严格 按照有关规定计提和使用用于农业土地开发的土地出让收入,严格执行新增建设用地土地有

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偿使用费全部用于耕地开发和土地整理的规定。对各地土地收入用于农业农村的各项资金征 收和使用情况进行专项检查。继续增加现代农业生产发展资金和农业综合开发资金规模。 2.完善农业补贴制度和市场调控机制。坚持对种粮农民实行直接补贴。增加良种补贴, 扩大马铃薯补贴范围,启动青稞良种补贴,实施花生良种补贴试点。进一步增加农机具购置 补贴,扩大补贴种类,把牧业、林业和抗旱、节水机械设备纳入补贴范围。落实和完善农资 综合补贴动态调整机制。按照存量不动、增量倾斜的原则,新增农业补贴适当向种粮大户、 农民专业合作社倾斜。逐步完善适合牧区、林区、垦区特点的农业补贴政策。加强对农业补 贴对象、种类、资金结算的监督检查,确保补贴政策落到实处,不准将补贴资金用于抵扣农 民交费。落实小麦最低收购价政策,继续提高稻谷最低收购价。扩大销区粮食储备规模。适 时采取玉米、大豆、油菜籽等临时收储政策,支持企业参与收储,健全国家收储农产品的拍 卖机制,做好棉花、食糖、猪肉调控预案,保持农产品市场稳定和价格合理水平。 3.提高农村金融服务质量和水平。加强财税政策与农村金融政策的有效衔接,引导更多 信贷资金投向“三农”,切实解决农村融资难问题。落实和完善涉农贷款税收优惠、定向费 用补贴、增量奖励等政策。进一步完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放 贷款政策。加大政策性金融对农村改革发展重点领域和薄弱环节支持力度,拓展农业发展银 行支农领域,大力开展农业开发和农村基础设施建设中长期政策性信贷业务。农业银行、农 村信用社、邮政储蓄银行等银行业金融机构都要进一步增加涉农信贷投放。积极推广农村小 额信用贷款。加快培育村镇银行、贷款公司、农村资金互助社,有序发展小额贷款组织,引 导社会资金投资设立适应“三农”需要的各类新型金融组织。抓紧制定对偏远地区新设农村 金融机构费用补贴等办法,确保 3 年内消除基础金融服务空白乡镇。针对农业农村特点,创 新金融产品和服务方式,搞好农村信用环境建设,加强和改进农村金融监管。建立农业产业 发展基金。积极扩大农业保险保费补贴的品种和区域覆盖范围,加大中央财政对中西部地区 保费补贴力度。鼓励各地对特色农业、农房等保险进行保费补贴。发展农村小额保险。健全 农业再保险体系,建立财政支持的巨灾风险分散机制。支持符合条件的涉农企业上市。 4.积极引导社会资源投向农业农村。各部门各行业要主动服务“三农”,在制定规划、 安排项目、增加资金时切实向农村倾斜。大中城市要发挥对农村的辐射带动作用。鼓励各种 社会力量开展与乡村结对帮扶,参与农村产业发展和公共设施建设。企业通过公益性社会团 体、县级以上人民政府及其部门或者设立专项的农村公益基金会,用于建设农村公益事业项 目的捐赠支出,不超过年度利润总额 12%的部分准予在计算企业所得税前扣除。有关部门要 抓紧健全科技、教育、文化、卫生等下乡支农制度,通过完善精神物质奖励、职务职称晋升、 定向免费培养等措施,引导更多城市教师下乡支教、城市文化和科研机构到农村拓展服务、 城市医师支援农村。 健全农业气象服务体系和农村气象灾害防御体系, 充分发挥气象服务“三 农”的重要作用。 5.大力开拓农村市场。针对经济发展和农民生产生活需要,适时出台刺激农村消费需求 的新办法新措施。加大家电、汽车、摩托车等下乡实施力度,大幅度提高家电下乡产品最高 限价,对现行限价内的产品继续实行 13%的补贴标准,超出限价的实行定额补贴,允许各省 (自治区、直辖市)根据本地实际增选一个品种纳入补贴范围,补贴对象扩大到国有农林场 (区)职工。改善售后服务,加强市场监管,严禁假冒伪劣产品流入农村。大力发展物流配 送、连锁超市、电子商务等现代流通方式,支持商贸、邮政等企业向农村延伸服务,建设日 用消费品、农产品、生产资料等经营网点,继续支持供销合作社新农村现代流通网络工程建 设,提升“万村千乡”超市和农家店服务功能质量。鼓励农村金融机构对农民建房、购买汽 车和家电等提供消费信贷,加大对兴办农家店的信贷投放。

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二、提高现代农业装备水平,促进农业发展方式转变 6.稳定发展粮食等大宗农产品生产。在稳定粮食播种面积基础上,大力优化品种结构, 着力提高粮食单产和品质。全面实施全国新增千亿斤粮食生产能力规划,尽快形成生产能力。 加快建立健全粮食主产区利益补偿制度,增加产粮大县奖励补助资金,提高产粮大县人均财 力水平。有关扶持政策要向商品粮调出量大、对国家粮食安全贡献突出的产粮大县(农场) 倾斜。继续减少直至取消主产区粮食风险基金地方资金配套。大力发展油料生产,加快优质 油菜、花生生产基地县建设,积极发展油茶、核桃等木本油料。支持优势产区发展棉花、糖 料生产。继续实施粮食丰产科技工程。扩大粮棉油糖高产创建实施规模,年内覆盖全国所有 农业县(农场)。大力推进农作物病虫害专业化统防统治。支持垦区率先发展现代化大农业, 建设大型农产品基地,带动周边农村经济社会发展。 7. 推进菜篮子产品标准化生产。 实施新一轮菜篮子工程建设, 加快园艺作物生产设施化、 畜禽水产养殖规模化。支持建设生猪、奶牛规模养殖场(小区),发展园艺作物标准生产基 地和水产健康养殖示范场,开展标准化创建活动,推进畜禽养殖加工一体化。支持畜禽良种 繁育体系建设。加强重大动物疫病防控,完善扑杀补贴政策,推进基层防疫体系建设,健全 工作经费保障机制。增加渔政、渔港、渔船安全设施等建设投入,搞好水生生物增殖放流, 支持发展远洋渔业。加快农产品质量安全监管体系和检验检测体系建设,积极发展无公害农 产品、绿色食品、有机农产品。 8.突出抓好水利基础设施建设。国家固定资产投资要把水利建设放在重要位置。继续加 强大江大河大湖治理,逐步推进重点中小河流治理。加快大中型水利枢纽工程建设,搞好蓄 滞洪区建设和山洪灾害防治。大力推进大中型灌区续建配套和节水改造,加快末级渠系建设。 按期完成规划内病险水库除险加固任务,统筹安排其余病险水库除险加固。在科学规划论证 基础上,启动大中型病险水闸除险加固。加快大型灌排泵站更新改造。拓宽水利建设基金筹 资渠道。大幅度增加中央和省级财政小型农田水利设施建设补助专项资金规模,新增一批小 型农田水利建设重点县。大力发展高效节水灌溉,支持山丘区建设雨水集蓄等小微型水利设 施。通过一事一议、财政补助等办法,鼓励农民自愿投工投劳开展直接受益的小型水利设施 建设。深化水利工程管理体制改革。推广农民用水户参与管理模式,加大财政对农民用水合 作组织的扶持力度。加强基层抗旱排涝和农村水利技术服务体系建设。 9.大力建设高标准农田。按照统筹规划、分工协作、集中投入、连片推进的要求,加快 建设高产稳产基本农田。重视耕地质量建设,加大投入力度,安排中长期政策性贷款,支持 农田排灌、土地整治、土壤改良、机耕道路和农田林网建设,把 800 个产粮大县的基本农田 加快建成高标准农田,建立稳固的商品粮基地。继续增加农业综合开发、农村土地整治投入, 有计划分片推进中低产田改造。扩大测土配方施肥、土壤有机质提升补贴规模和范围。推广 保护性耕作技术,实施旱作农业示范工程,对应用旱作农业技术给予补助。 10.提高农业科技创新和推广能力。切实把农业科技的重点放在良种培育上,加快农业 生物育种创新和推广应用体系建设。继续实施转基因生物新品种培育科技重大专项,抓紧开 发具有重要应用价值和自主知识产权的功能基因和生物新品种,在科学评估、依法管理基础 上,推进转基因新品种产业化。推动国内种业加快企业并购和产业整合,引导种子企业与科 研单位联合,抓紧培育有核心竞争力的大型种子企业。培养农业科技领军人才,发展农业产 学研联盟,加强农业重点实验室、工程技术中心、科技基础条件平台建设。实施农村科技创 业行动、科技富民强县专项行动计划、科普惠农兴村计划,推进现代农业产业技术体系建设。 抓紧建设乡镇或区域性农技推广等公共服务机构,扩大基层农技推广体系改革与建设示范县 范围。积极发展多元化、社会化农技推广服务组织。启动基层农技推广机构特设岗位计划,
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鼓励高校涉农专业毕业生到基层农技推广机构工作。推进农用工业技术改造。加快发展农业 机械化,大力推广机械深松整地,支持秸秆还田、水稻育插秧等农机作业。创建国家现代农 业示范区。 11.健全农产品市场体系。统筹制定全国农产品批发市场布局规划,支持重点农产品批 发市场建设和升级改造,落实农产品批发市场用地等扶持政策,发展农产品大市场大流通。 加大力度建设粮棉油糖等大宗农产品仓储设施,完善鲜活农产品冷链物流体系,支持大型涉 农企业投资建设农产品物流设施。加快发展农产品期货市场,逐步拓展交易品种,鼓励生产 经营者运用期货交易机制规避市场风险。发展农业会展经济,支持农产品营销。全面推进双 百市场工程和农超对接,重点扶持农产品生产基地与大型连锁超市、学校及大企业等产销对 接,减少流通环节,降低流通成本。大力培育农村经纪人,充分运用地理标志和农产品商标 促进特色农业发展。加强市场动态监测和信息服务。完善全国鲜活农产品绿色通道政策。 12.构筑牢固的生态安全屏障。巩固退耕还林成果,在重点生态脆弱区和重要生态区位, 结合扶贫开发和库区移民,适当增加安排退耕还林。延长天然林保护工程实施期限,抓紧制 定实施办法。继续推进三北、沿海、长江等防护林体系和京津风沙源治理、湿地保护与恢复 等重点林业生态工程建设。统筹推进青海三江源生态保护和建设。加大力度筹集森林、草原、 水土保持等生态效益补偿资金。 2010 年起提高中央财政对属集体林的国家级公益林森林生 从 态效益补偿标准。建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度,开展造林苗木、森林抚育补 贴试点,中央财政对林木良种生产使用、中幼林和低产林抚育给予补贴。编制林地保护利用 规划,启动森林经营工程,增强森林生态服务功能,提高林地综合产出能力。大力增加森林 碳汇。切实加强草原生态保护建设,加大退牧还草工程实施力度,延长实施年限,适当提高 补贴标准。落实草畜平衡制度,继续推行禁牧休牧轮牧,发展舍饲圈养,搞好人工饲草地和 牧区水利建设。推进西藏草原生态保护奖励机制试点工作。加大草原鼠虫害防治力度。加强 草原监理体系建设,强化草原执法监督。实施国家水土保持重点建设工程,加快岩溶地区石 漠化和南方崩岗治理,启动坡耕地水土流失综合治理工程,搞好清洁小流域建设。加强农业 面源污染治理,发展循环农业和生态农业。 三、加快改善农村民生,缩小城乡公共事业发展差距 13.努力促进农民就业创业。建立覆盖城乡的公共就业服务体系,积极开展农业生产技 术和农民务工技能培训,整合培训资源,规范培训工作,增强农民科学种田和就业创业能力。 因地制宜发展特色高效农业、林下种养业,挖掘农业内部就业潜力。推进乡镇企业结构调整 和产业升级,扶持发展农产品加工业,积极发展休闲农业、乡村旅游、森林旅游和农村服务 业,拓展农村非农就业空间。完善促进创业带动就业的政策措施,将农民工返乡创业和农民 就地就近创业纳入政策扶持范围。加大农民外出务工就业指导和服务力度,切实维护农民工 合法权益,促进农村劳动力平稳有序转移。健全农民工社会保障制度,深入开展工伤保险全 覆盖行动,加强职业病防治和农民工健康服务,将与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城 镇职工基本医疗保险,抓紧落实包括农民工在内的城镇企业职工基本养老保险关系转移接续 办法。落实以公办学校为主、以输入地为主解决好农民工子女入学问题的政策,关心农村留 守儿童。 14.提高农村教育卫生文化事业发展水平。巩固和完善农村义务教育经费保障机制,落 实好教师培训制度和绩效工资制度。农村学校布局要符合实际,方便学生上学,保证学生安 全。继续实施中小学校舍安全工程。逐步改善贫困地区农村学生营养状况。大力发展中等职 业教育,继续推进农村中等职业教育免费进程。逐步实施农村新成长劳动力免费劳动预备制 培训。完善农村三级医疗卫生服务网络,落实乡镇卫生院人员绩效工资和乡村医生公共卫生
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服务补助政策,逐步实施免费为农村定向培养全科医生和招聘执业医师计划。搞好农村地区 妇幼卫生工作和疾病防治,加强农村食品和药品监管。积极发展农村远程教育、远程医疗。 稳定农村低生育水平,继续推进新农村新家庭计划和少生快富工程,完善农村部分计划生育 家庭奖励扶助制度和计划生育家庭特别扶持制度,加强和创新农村流动人口计划生育服务管 理。建立稳定的农村文化投入保障机制,推进广播电视村村通、文化信息资源共享、乡镇综 合文化站和村文化室、农村电影放映、农家书屋等重点文化惠民工程建设和综合利用,广泛 开展群众性精神文明创建活动和农民健身活动。 15.提高农村社会保障水平。逐步提高新型农村合作医疗筹资水平、政府补助标准和保 障水平。做好新型农村合作医疗、农村医疗救助、城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医 疗保险制度的政策衔接。继续抓好新型农村社会养老保险试点,有条件的地方可加快试点步 伐。积极引导试点地区适龄农村居民参保,确保符合规定条件的老年居民按时足额领取养老 金。合理确定农村最低生活保障标准和补助水平,实现动态管理下的应保尽保。落实和完善 被征地农民社会保障政策。健全临时救助制度。逐步提高农村五保户集中供养水平。搞好农 村养老院建设,发展农村养老服务,探索应对农村人口老龄化的有效办法。加大对农村残疾 人生产扶助和生活救助力度,农村各项社会保障政策优先覆盖残疾人。做好农村防灾减灾工 作。 16.加强农村水电路气房建设。搞好新农村建设规划引导,合理布局,完善功能,加快 改变农村面貌。加大农村饮水安全工程投入,加强水源保护、水质监测和工程运行管理,确 保如期完成规划任务。鼓励有条件的地方推行城乡区域供水。适应农村用电需求快速增长的 趋势,结合推进农村电力体制改革,抓紧实施新一轮农村电网改造升级工程,提升农网供电 可靠性和供电能力。继续实施小水电代燃料工程,推进水电新农村电气化县建设。全面完成 “十一五”农村公路建设任务,落实农村公路管理养护责任,推进城乡客运交通一体化。加 快推进农村户用沼气、大中型沼气和集中供气工程建设,加强沼气技术创新、维护管理和配 套服务。支持农村开发利用新能源,推进农林废弃物资源化、清洁化利用。加快推进农村危 房改造和国有林区(场)、垦区棚户区改造,继续实施游牧民定居工程。抓住当前农村建房 快速增长和建筑材料供给充裕的时机,把支持农民建房作为扩大内需的重大举措,采取有效 措施推动建材下乡,鼓励有条件的地方通过多种形式支持农民依法依规建设自用住房。加强 村镇规划,引导农民建设富有地方特点、民族特色、传统风貌的安全节能环保型住房。实行 以奖促治政策,稳步推进农村环境综合整治,开展农村排水、河道疏浚等试点,搞好垃圾、 污水处理,改善农村人居环境。采取有效措施防止城市、工业污染向农村扩散。推进农村信 息化,积极支持农村电信和互联网基础设施建设,健全农村综合信息服务体系。 17.继续抓好扶贫开发工作。坚持农村开发式扶贫方针,加大投入力度,逐步扩大扶贫 开发和农村低保制度有效衔接试点,对农村低收入人口全面实施扶贫政策,着力提高贫困地 区群众自我发展能力, 确保扶贫开发工作重点县农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平。 因地制宜加大整村推进、劳动力转移培训、产业化扶贫、以工代赈等各项扶贫工作力度,加 快贫困地区基础设施建设和社会事业发展。积极稳妥实行扶贫易地搬迁,妥善解决移民后续 发展问题。对特殊类型贫困地区进行综合治理。扩大贫困村互助资金、连片开发以及彩票公 益金支持革命老区建设等试点。动员社会各界参与扶贫事业,充分发挥行业扶贫作用,积极 开展反贫困领域国际交流合作。研究制定未来 10 年扶贫开发纲要和相关规划。 四、协调推进城乡改革,增强农业农村发展活力 18.稳定和完善农村基本经营制度。完善农村土地承包法律法规和政策,加快制定具体 办法,确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变。继续做好土地承包管理工作,全面
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落实承包地块、面积、合同、证书“四到户”,扩大农村土地承包经营权登记试点范围,保 障必要的工作经费。加强土地承包经营权流转管理和服务,健全流转市场,在依法自愿有偿 流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。严格执行农村土地承包经营纠纷调解仲裁法, 加快构建农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。按照权属明确、管理规范、承包到户的要求, 继续推进草原基本经营制度改革。稳定渔民水域滩涂养殖使用权。鼓励有条件的地方开展农 村集体产权制度改革试点。 19.有序推进农村土地管理制度改革。坚决守住耕地保护红线,建立保护补偿机制,加 快划定基本农田,实行永久保护。落实政府耕地保护目标责任制,上级审计、监察、组织等 部门参与考核。加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记 颁证工作,工作经费纳入财政预算。力争用 3 年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具 有所有权的农民集体经济组织。有序开展农村土地整治,城乡建设用地增减挂钩要严格限定 在试点范围内,周转指标纳入年度土地利用计划统一管理,农村宅基地和村庄整理后节约的 土地仍属农民集体所有,确保城乡建设用地总规模不突破,确保复垦耕地质量,确保维护农 民利益。按照严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控的原则,规范农村土地管理制度改 革试点。加快修改土地管理法。 20.着力提高农业生产经营组织化程度。推动家庭经营向采用先进科技和生产手段的方 向转变,推动统一经营向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系 的方向转变。壮大农村集体经济组织实力,为农民提供多种有效服务。大力发展农民专业合 作社,深入推进示范社建设行动,对服务能力强、民主管理好的合作社给予补助。各级政府 扶持的贷款担保公司要把农民专业合作社纳入服务范围,支持有条件的合作社兴办农村资金 互助社。扶持农民专业合作社自办农产品加工企业。积极发展农业农村各种社会化服务组织, 为农民提供便捷高效、质优价廉的各种专业服务。支持龙头企业提高辐射带动能力,增加农 业产业化专项资金,扶持建设标准化生产基地,建立农业产业化示范区。推进“一村一品” 强村富民工程和专业示范村镇建设。 21.积极推进林业改革。健全林业支持保护体系,建立现代林业管理制度。深化以明晰 产权、承包到户为重点的集体林权制度改革,加快推进配套改革。规范集体林权流转,支持 发展林农专业合作社。深化集体林采伐管理改革,建立森林采伐管理新机制和森林可持续经 营新体系。完善林权抵押贷款办法,建立森林资源资产评估制度和评估师制度。逐步扩大政 策性森林保险试点范围。扶持林业产业发展,促进林农增收致富。启动国有林场改革,支持 国有林场基础设施建设。开展国有林区管理体制和国有森林资源统一管理改革试点。 22.继续深化农村综合改革。深入推进乡镇机构改革。继续推进省直管县财政管理体制 改革,提高县乡基本财力保障水平,落实村级组织运转经费保障政策。按相关规划和要求, 中央和省级财政继续支持农村义务教育历史债务的清理化解,推进其他公益性乡村债务清理 化解试点,防止发生新的乡村债务。坚持政府引导、分级负责、农民自愿、上限控制、财政 补助的原则,探索建立新形势下村级公益事业建设的有效机制,认真总结一事一议财政奖补 试点经验,加大财政奖补力度,扩大试点范围。继续开展农民负担重点治理,坚决防止农民 负担反弹。加快落实推进供销合作社改革发展的相关政策,加强基层社建设,强化县联合社 服务功能。深化农垦体制改革,分离企业办社会职能,健全社会保障制度。加强对新形势下 农村改革试验区工作的指导。 23.推进城镇化发展的制度创新。积极稳妥推进城镇化,提高城镇规划水平和发展质量, 当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点。深化户籍制度改革,加快落实放宽中小城市、 小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策,促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享
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有与当地城镇居民同等的权益。多渠道多形式改善农民工居住条件,鼓励有条件的城市将有 稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。 采取有针对性的措施, 着力解决新生代农民工问题。统筹研究农业转移人口进城落户后城乡出现的新情况新问题。 大力发展县域经济,抓住产业转移有利时机,促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚, 提高城镇综合承载能力,吸纳农村人口加快向小城镇集中。完善加快小城镇发展的财税、投 融资等配套政策,安排年度土地利用计划要支持中小城市和小城镇发展。农村宅基地和村庄 整理所节约的土地首先要补充耕地,调剂为建设用地的,在县域内按照土地利用总体规划使 用,纳入年度土地利用计划,主要用于产业集聚发展,方便农民就近转移就业。继续推进扩 权强县改革试点,推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革,根据经济社会 发展需要,下放管理权限,合理设置机构和配备人员编制。 24.提高农业对外开放水平。支持优势农产品扩大出口,提供出口通关、检验检疫便利 和优惠。推进农产品质量可追溯体系建设,支持建设出口基地。推动农产品出口信贷创新, 探索建立出口信用保险与农业保险相结合的风险防范机制。积极应对国际贸易壁垒,支持行 业协会和龙头企业维护自身权益。充分利用海关特殊监管区域及保税加工物流等措施,发展 农产品加工贸易。加强国际农业科技和农业资源开发合作,制定鼓励政策,支持有条件的企 业“走出去”。引导外资投向鼓励类产业,提高农业利用外资水平。加强农产品进出口调控, 实行灵活高效的农产品进出口政策,建立健全农产品和农用物资进出口监测预警机制,严厉 打击农产品走私违法犯罪行为,切实加强进出口农产品质量监督。 五、加强农村基层组织建设,巩固党在农村的执政基础 25.加强和改进农村基层党的建设。推动农村基层党组织工作创新,扩大基层党组织对 农村新型组织的覆盖面,推广在农民专业合作社、专业协会、外出务工经商人员相对集中点 建立党组织的做法。加强乡镇党委书记队伍建设,选好配强乡镇党委班子。提高村党组织带 头人队伍素质,注重从转业退伍军人、务工回乡青年、致富能手等党员中选拔村党组织书记。 以明确责任、考核监督、保障服务为重点,加强乡、村党组织领导班子管理,及时调整软弱 涣散农村基层党组织班子。抓紧落实对长期在基层和艰苦边远地区工作的干部、长期担任县 乡党政领导职务的干部实行工资福利倾斜的政策,进一步完善村干部“一定三有”政策,推 进从优秀村干部中考录乡镇公务员、选任乡镇领导干部工作。建立稳定规范的农村基层组织 工作经费保障制度,加快村级组织活动场所、农村党员干部现代远程教育网络建设。继续选 聘高校毕业生到村任职,完善下得去、待得住、干得好、流得动的长效机制。不断深化农村 党的建设三级联创活动,统筹城乡基层党建工作,创新完善农村流动党员教育管理服务制度, 切实加强农民工中党的工作。深入开展党性党风党纪教育,加强农村基层党风廉政建设。 26.进一步完善符合国情的农村基层治理机制。发展和完善党领导的村级民主自治机制, 规范村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督程序。总结各地实践经验,因地制宜推 广本村重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民 代表会议或村民会议决议,以及决议公开、实施结果公开等做法。加强对村党支部、村委会 换届选举的领导和指导,严肃查处拉票、贿选等行为,确保选举平稳有序,防范和制止利用 宗教、宗族等势力干预农村公共事务。加强农村集体资金、资产、资源管理,推进村务公开 和民主管理“难点村”治理。开展农村社区建设创建活动,加强服务设施建设,培育发展社 区服务性、公益性、互助性社会组织。强化乡镇政府社会管理和公共服务职能,建立综合服 务平台,有条件的乡镇要设立便民服务中心、村设立代办点,为农民提供一站式服务。 27.切实维护农村社会稳定。完善党和政府主导的维护群众权益机制,切实解决好农村 征地、环境污染、移民安置、集体资产管理等方面损害农民利益的突出问题。加强农村法制
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教育,畅通农村信访渠道,引导农民群众依法理性表达合理诉求、维护自身权益。推进农业 综合执法。深入开展农村平安创建活动,坚持群防群治、依靠群众,加强和改进农村社会治 安综合治理,进一步推进农村警务建设,严厉打击黑恶势力和各类违法犯罪活动。加强农村 消防工作,健全农村应急反应机制。全面贯彻落实党的民族政策和宗教工作基本方针,加快 民族地区经济社会发展,依法管理农村宗教事务。 各级党委和政府要站在经济社会发展全局和巩固党的执政基础的战略高度,切实加强和 改善党对农村工作的领导。巩固农村基层深入学习实践科学发展观活动成果,建立党员干部 受教育、科学发展上水平、农民群众得实惠的长效机制。按照促进科学发展的党政领导班子 和领导干部考核评价办法的要求,指导地方细化考核指标,把粮食生产、农民增收、耕地保 护、环境治理、和谐稳定等纳入地方党政领导班子绩效考核。完善农村工作领导体制和工作 机制,把重中之重的要求落实到领导分工、机构设置、干部配备上,不断提高农村工作领导 水平。切实加大农村政策落实力度,及时组织专项督查。各级领导干部要弘扬党的优良作风, 密切联系群众,创造性开展工作。充分发挥民主党派、人民团体、社会组织和工商企业的作 用,形成发展现代农业和建设社会主义新农村的强大合力。 做好 2010 年农业农村工作意义十分重大。 我们要紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党 中央周围,振奋精神,开拓进取,扎实工作,奋力开创农业农村工作新局面!

陈锡文、唐仁健权威解读 2010 年中央一号文件
连续七个“一号文件”锁定“三农”,传递出什么政策信息? 2004—2009 年,中央已连续出台 6 个指导“三农”工作的一号文件。强农惠农政策密度 之大、力度之大、突破之大,前所未有。这几年,“皇粮国税”免了,补贴年年增加,农业 连年增产, 农民连年增收, 农村形势持续向好。 在这种情况下, 第七个一号文件继续锁定“三 农”,传递出什么政策信息? “这些年来,一号文件锁定‘三农’,已经成了一个公认的政策风向标,充分体现了党 中央、国务院把‘三农’工作放在重中之重位置的坚定决心。年年到这个时候,亿万农民都 等着、盼着呢!”中央农村工作领导小组副组长、中农办主任陈锡文笑着回答我们的提问。 一号文件年年发,但针对性各有不同。 “今年的一号文件非常重要,不仅对‘三农’工作,对全局工作也非常关键。”陈锡文 介绍了今年文件出台的三个重要背景。 首先,“三农”向好,全局主动。经过了去年那样的困难,上上下下各个方面对这一条 都体会深刻,高度认可。经过艰苦努力,去年农产品供给充足,市场价格基本稳定,对我国 经济较早开始回升、实现“保八”目标,发挥了基础支撑作用,做出了重要贡献。这也是党 中央、国务院多年重视农业的结果。从目前情况看,国际金融危机还没有过去,今年形势可 能更加复杂。外部环境存在很多变数,我国转变经济发展方式、调整经济结构,任务紧迫而 艰巨。继续稳定发展粮食生产,保障农产品供给,对巩固应对国际金融危机冲击成果,对我 国经济社会发展改革稳定大局,有着特殊重要的意义。 其次,增产增收,如何持续。粮食连续 6 年增产,连续 3 年稳定在 1 万亿斤的台阶上, 近 40 年来是第一次;农民人均收入连续 6 年增幅在 6%以上,首次突破 5000 元,20 多年来也
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是第一次。这样的成绩真的来之不易。但是基数高了,保持很难,突破更难。支撑农业增产、 农民增收的弦已经绷得很紧,基础脆弱、发展后劲不足的问题日益凸现。历史经验告诉我们, 粮食越是连年丰收, 出现减产的概率就越高; 农村形势越好, 越容易思想麻痹, 出现放松“三 农”工作的倾向。能不能继续保持农业农村发展的好势头,是十分严峻的问题。 第三,城乡统筹,才能破解“三农”难题。目前我国处于工业化、城镇化加快推进时期, 对发展现代农业、繁荣农村经济,提出了更高的要求,更加需要固本强基。“三农”工作既 面临难得机遇,也面对很多新挑战、新问题。在新形势下,破解这些难题,夯实农业农村发 展基础,决不能只在农业内部做文章,必须在统筹城乡发展上下功夫。农业基础打牢了,经 济发展才有持久动力。 2010 年是实施“十一五”规划的最后一年,是夺取应对国际金融危机冲击新胜利、保持 经济平稳较快发展的关键一年,必须确保粮食生产不滑坡、农民收入不徘徊、农村发展的好 势头不逆转。 一号文件继续锁定“三农”,这是一个着眼全局的重大决策。 主题为何强调“统筹城乡”“夯实农业农村发展基础”? 统筹城乡发展,是党的十六大提出的大政方针,但在一号文件的标题里却是首次使用; 前面的 6 个一号文件,标题中也曾出现过“加强农业基础”,这次为什么仍然将夯实基础写 进主题? 中农办副主任唐仁健说, 新时期的 7 个一号文件都贯穿了统筹城乡发展和工业反哺农业、 城市支持农村的理念和方针,它们在指导思想和政策走向上一脉相承、不断递进;在框架体 系上相互照应、不断健全;在具体内容上深化创新、不断丰富。今年文件的主题,是党中央 在大范围调查研究、广泛听取各方面意见的基础上,反复讨论、慎重确定的。确定主题,为 的是围绕重点,研究和出台新的政策。 “加大统筹城乡力度”和“进一步夯实农业农村基础”的关系怎么理解?唐仁健说,两 句话是一个连通的整体,但重心在后面,也就是说,要用统筹城乡的思路和办法来夯实农业 农村发展基础。是不是真正统筹了,最终也要看是不是真正夯实了基础。这个基础不是狭义 的,应该包括对农业农村的基本认识、基本政策、基础设施、基层服务体系和基层组织等多 个方面。 统筹城乡发展,十六大破题之后不断填补政策空白、充实政策内容,有些方面更是从无 到有,具有划时代意义。近年来,农村公共事业稳步发展,水电路气房等基础设施大为改观, 农村义务教育、农村低保、新农合、新农保快速推进。农民进城务工环境不断改善,农民工 合法权益得到更多保障。然而,资源要素仍在向城市集聚,城乡居民收入和公共服务差距仍 在拉大。关键是统筹城乡发展的长效机制仍没有真正建立,特别是对“三农”的投入政策还 缺乏制度保障。因此,文件进一步强调加大统筹城乡力度,非常有针对性。 为什么强调进一步夯实农业基础?因为历史欠账太多,农业基础仍然薄弱。虽然实现了 粮食“六连增”, 但在现有的生产条件下, 粮食继续稳产增产越来越难,后劲明显不足。 而且, 在连年丰收的情况下,要特别注意防止忽视和放松粮食生产的倾向,稳定发展粮食生产的信 号不能变、要求不能松,支持不能减。

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尽管近年来国家逐年加大对“三农”的投入,但相对投在社会事业上多,投在农业生产 上少;对农民的直接补贴多,对农业基础设施特别是与农民密切相关的小型基础设施投入少。 2009 年,中央财政“三农”预算支出 7161 亿元。其中用于农业生产的 2642 亿元,用于农民 “四补贴”的 1230 亿元,这两项共计 3800 多亿元,也只占中央财政“三农”预算总支出的 一半左右。 文件提出了 2010 年农业农村工作的总体要求: “把统筹城乡发展作为全面建设小康社会 的根本要求,把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容,把扩大农村需求作为 拉动内需的关键举措,把发展现代农业作为转变经济发展方式的重大任务,把建设社会主义 新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力,按照稳粮保供给、增收惠民生、 改革促统筹、强基增后劲的基本思路,毫不松懈地抓好农业农村工作,继续为改革发展稳定大 局作出新的贡献”。 陈锡文说,这五“把”,是从全局的高度来提的,也是今后一个时期“三农”工作的努 力方向。文件提出 2010 年农业农村工作的任务,重点体现在五个方面:一是健全强农惠农政 策体系,推动资源要素向农村配置;二是提高现代农业装备水平,促进农业发展方式转变;三 是加快改善农村民生,缩小城乡公共事业发展差距;四是协调推进城乡改革,增强农业农村 发展活力;五是加强农村基层组织建设,巩固党在农村的执政基础。夯实农业基础,政策向 何处发力? 2009 年历史罕见的干旱,让我们更加看清了两个事实:一是国家连续不断地扶持加强农 业,卓有成效。由于抗旱设施和农业技术的支撑,仍然取得了全年粮食丰收,而历史上同样 的旱情,粮食要减产 10%—30%。二是我国农业基础仍然薄弱,农业综合生产能力亟待提高。 全国 54%的耕地仍“靠天吃饭”,50%—60%的中小型灌区设施老化失修。农田水利设施脆 弱,成为制约农业生产发展的重要因素。 新世纪以来的 6 个一号文件都强调加强农业基础,提高农业综合生产能力,出台了一系 列真金白银的政策。那么,进一步夯实农业农村基础,向何处发力? 陈锡文说,在延续近年来中央关于农业农村一系列重大政策的基础上,今年一号文件还 提出了新的扶持农业农村发展的政策措施。 一是健全投入机制。尽管在应对国际金融危机冲击中,国家财政收支相对紧张,但文件 仍然明确,按照总量持续增加、比例稳步提高的要求,不断增加“三农”投入,确保“三个 优先”,即财政支出优先支持农业农村发展,预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和 农村民生工程,土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。 二是坚持对种粮农民的直补政策,明确“三个扩大”,即扩大良种补贴品种,扩大农机 具购置补贴资金规模,扩大补贴政策受益范围,将牧业、林业和抗旱、节水机械设备纳入农 机补贴范围,完善适合牧区、林区、垦区特点的农业补贴政策;按照存量不动、增量倾斜的 原则,新增农业补贴适当向种粮大户、农民专业合作社倾斜。 三是持之以恒增强农业发展支撑能力。围绕建设现代农业和促进农业稳定发展,着力提 升农业综合生产能力,强调抓住关键领域、薄弱环节,突出“三个重点”,即把农田水利作 为农业基础设施建设的重点,把良种培育作为农业科技创新的重点,把主产区作为粮食生产 支持政策的重点。
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文件明确提出,突出抓好水利基础设施建设,大力推进大中型灌区续建配套和节水改造, 加快大型灌排泵站更新改造,按期完成规划内病险水库除险加固任务,大幅度增加中央和省 级财政小型农田水利设施建设补助专项资金规模,新增一批小型农田水利建设重点县。 提高农业科技创新和推广能力,力争在关键领域和核心技术上实现重大突破。抓紧建设 乡镇或区域性农技推广等公共服务机构,扩大基层农技推广体系改革与建设示范县范围,积 极发展多元化、社会化农技推广服务组织。 抓好高标准农田建设,把 800 个产粮大县的基本农田建成高标准农田,建立稳固的商品 粮生产基地。 加快改善民生,农民又得哪些实惠? 水电路气房、文化教育科技社保,是关系农村民生的大事,也是农村发展的薄弱环节。 近年来,随着国家经济实力的增强,在一系列保障和改善民生政策的推动下,9 亿农民 的生活持续改善。唐仁健认为,农村公共事业不断加强,是党的十六大以来统筹城乡发展最 突出的体现和最大的亮点。 2009 年,即使面对国际金融危机的冲击,农村民生建设也未放慢步伐;2010 年,改善农 村民生成为调整国民收入分配格局的重要内容。今年的一号文件在农村民生领域再次“亮 点”频现。 就业是民生之本。稳定就业与农民增收密切相关。一号文件明确提出促进农民就业创业 仍需努力。建立覆盖城乡的公共就业服务体系,挖掘农业内部就业潜力,完善促进创业带动 就业的政策措施,健全农民工社会保障制度,要让农民工就业有岗位,生活有保障。 保障是民生之安。今年的一号文件传递明确信号。2010 年农村社会保障水平还将稳步提 高:新农合保障水平、农村五保户集中供养水平均会提高,新农保试点将稳步推进,农村低 保将实现应保尽保,农村居民的社会保障网正越编越密。 安居是民生之愿。农村危房改造试点正在提速,全国已有超过 90%的试点工程顺利开工。 一号文件提出,今年将加快推进农村危房改造和国有林区(场) 、垦区棚户区改造,采取有效 措施推动建材下乡,鼓励农民依法依规建设自用住房。与此同时,为了适应农村用电需求快 速增长的趋势,新一轮农村电网改造升级工程也将抓紧实施,农网供电的可靠性和供电能力 将进一步加强。 在全国范围内开展的“家电下乡”、“汽车下乡”,有效启动农村市场,让农民得到实 惠。一号文件明确,今年家电产品最高限价将大幅度提高,各省份可以在补贴范围内根据本 地实际增选一个品种,国有农林场(区)职工也将享受补贴政策。选择范围扩大了,受益人 群也增加了。 新的民生政策强力出台,已有的政策也将延续使命。巩固和完善农村义务教育经费保障 机制,继续推进农村中等职业教育免费进程,坚持农村开发式扶贫方针,确保扶贫开发工作 重点县农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平??城乡改革联动,政策又有哪些突破? 推进城镇化发展的制度创新,是今年一号文件的一大亮点。
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陈锡文说,在相当一段时间内,城镇化是滞后的,在认识上也有偏差。一些地方搞的是 土地的城镇化和城市的美化,与农村人口的城镇化关系并不紧密。资源要素从农村大量流失 了,可是农村人口并没有同步转化为城镇人口。目前农民工已经成为产业工人的主体,但他 们依然很难融入城市生活。 2009 年中央经济工作会议在稳步推进城镇化方面有新突破,提出了新要求,今年一号文 件进一步明确:加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策,促进 符合条件的农业转移人口在城镇落户,并享有与当地城镇居民同等的权益。这意味着农民工 在“农转非”和就业、社保、子女就学等方面将更快实现他们的愿望。 一号文件还提到,改善农民工居住条件,鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住 一定年限的农民工纳入城镇住房保障体系。这意味着经济适用房、廉租房等将成为农民工的 安家之所,他们将逐步告别常年住在简易工棚里的生活。 “新生代农民工”的提法首次在中央文件中出现。“80 后”、“90 后”农民工将得到更 多的政策关注。完善加快小城镇发展的财税、投融资配套政策,安排年度土地利用计划要支 持中小城市和小城镇发展??制约城镇化发展的资源要素瓶颈也有望逐渐破除,小城镇对农 村人口的吸纳能力将逐步增强。 统筹城乡发展,最终目的是要实现城乡双赢。但在城乡发展长期失衡,“三农”仍是“短 板”的背景下,相当长的时间内应当让农村“多赢”一些。 陈锡文说,即使城镇人口比重达到 70%,还有相当多的农民生活在农村。当前加快“三 农”发展,必须在积极稳妥推进城镇化的同时,加强社会主义新农村建设。通过深化改革, 让农村发展的活力进一步迸发。 针对目前村级公益事业建设资金来源不足的现状,一号文件提出, 一事一议财政奖补试点 范围将扩大,奖补力度将进一步加大。对服务能力强、民主管理好的农民合作社将给予补助。 有条件的合作社兴办农村资金互助社、自办农产品加工企业也将获得支持。 确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变;有序推进农村土地管理制度改革,对 基本农田实行永久保护;积极推进林业改革,深化集体林改确权到户。随着各项改革的有序 推进,农业农村发展将更加生机勃勃。

人民日报社论:统筹城乡发展

夯实农业基础

辞旧迎新之际,中央农村工作会议胜利闭幕。这次会议是党的十七届四中全会和中央经济工 作会议之后中央召开的又一次重要会议。会议深入分析了当前农业农村形势,全面部署了明 年“三农”工作,围绕加大统筹城乡发展力度、进一步夯实农业农村发展基础的主题,研究 提出了一系列含金量高、针对性强的政策措施,对于贯彻党的十七大和十七届三中、四中全 会以及中央经济工作会议精神,加快转变经济发展方式,保持农业农村发展的好势头具有重 要意义。
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今年是新世纪以来我国经济发展最为困难的一年,也是“三农”工作攻坚克难、奋发前 行的一年。历史罕见的国际金融危机冲击、多年不遇的自然灾害以及各种挑战接踵而至,农 业农村经济发展经受了严峻考验。党中央、国务院果断决策,沉着应对,及时采取加强“三 农”的重大举措。全国上下团结一心、顽强拼搏,粮食生产再获丰收,农民收入较快增长, 农村民生加快改善,农村基础设施建设取得重大进展。“三农”发展的巨大成就,为党和国 家战胜困难、应对冲击赢得了战略主动,提供了基础支撑,做出了重大贡献。 好成绩来之不易,应当倍加珍惜。同时,必须清醒地认识到,当前农业农村发展环境复 杂多变,形势依然十分严峻。长期制约因素尚未根除,新的矛盾问题又不断显现,农业农村 发展面临着基础设施脆弱、比较效益下降、科技创新滞后、农民转移就业困难、资源要素流 失等瓶颈制约,保持农业稳定发展、农民较快增收的难度越来越大。对此,我们要有足够的 思想准备,居安思危,警钟长鸣,切实防止忽视和放松“三农”工作的倾向,努力确保粮食 生产不滑坡、农民收入不徘徊、农村发展好势头不逆转。 明年是实施“十一五”规划的最后一年,是夺取应对国际金融危机冲击新胜利、保持经 济平稳较快发展的关键一年。做好农业农村工作,意义十分重大。我们要按照中央农村工作 会议的要求,稳粮保供给,增收惠民生,改革促统筹,强基增后劲,继续为改革发展稳定大 局做出新的贡献。 应当深刻认识到,农业比重大,农村人口多,是我们这样一个发展中大国的基本国情。 越是困难的时候,越要重视农业,支持农村,关心农民。应对国际金融危机冲击的成功实践 再次告诫我们,必须站在全局和战略的高度,看待“三农”问题。主要农产品供给充足,经 济社会发展大局才有稳固支撑;农民购买力不断提高,保增长、扩内需才有持久动力;农村 面貌日新月异,整个国家才能安定和谐。 当前,农业农村进入历史上最好的发展时期之一,但是城乡发展不平衡仍是我国现代化 建设面临的突出问题。党中央强调加大统筹城乡发展力度,根本原因在于农业基础仍然薄弱, 最需要加强;农村发展仍然滞后,最需要扶持;农民增收仍然困难,最需要加快。衡量城乡 统筹发展的成效,关键要看农业基础是否不断加强,国民收入分配是否真正向农村倾斜,公 共事业发展的重点是否切实向农村倾斜,改善民生的举措是否更多惠及农民。归根结底,要

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看立足点是否真正放在加强“三农”上。决不能以牺牲农业农村为代价推进工业化城镇化, 决不能借统筹城乡之名削弱农业农村、损害农民利益。 统筹城乡发展,夯实农业基础,要立足当前,着眼长远,明确方向,突出重点,在关键 环节上花气力、下功夫。 继续加大对农业农村的投入力度。总量持续增加,比例稳步提高。稳定发展粮食生产的 政策信号不能变、支持不能减。完善农业补贴制度,调动农民务农种粮和地方重农抓粮的积 极性。加强和改进农产品市场调控,保持价格合理水平。 不断增强农业发展支撑能力。抓好农田水利基础设施和高标准农田建设,提高农业科技 创新和推广能力,健全农业社会化服务体系,提升农业机械装备水平,健全农产品市场体系, 促进农业综合生产能力再上新台阶。 加快改善农村民生。将政府的公共资源更多地投向农村,引导资金、技术、人才、管理 等要素向农村聚集,千方百计促进农民多渠道就业,加快解决农村发展最急需、农民要求最 迫切的饮水、用电、教育、医疗等问题,提高农村社会保障水平,加大扶贫开发力度。促进 城乡基本公共服务均等化。 坚定不移深化农村改革。更加注重城乡联动、协调推进,更加注重制度建设。稳定和完 善农村基本经营制度,有序推进农村土地管理制度改革,加快农村金融改革步伐,继续深化 农村综合改革。当前和今后一个时期,要把积极稳妥推进城镇化,促进农民工融入城镇、有 序转变为城镇居民,作为城乡改革联动的突破口。 明年农业农村发展的大政方针已定,任务艰巨,工作繁重。各级党委和政府要进一步加 强组织领导,增强责任感和紧迫感,确保抓“三农”工作精力不转移,劲头不减弱,工作不 松懈,再创农业稳定发展、农民持续增收新佳绩。

程国强:一号文件五大亮点和新意
近年来的一号文件推出了一系列含金量高的强农惠农新政策,今年的一号文件有哪些亮点? 对此, 曾经参加七个中央一号文件的起草工作的国务院发展研究中心研究员程国强博士表示, 七个一号文件在政策安排上,有机衔接、不断创新,形成了一套完整的强农惠农政策体系。 概括来讲,主要包括如下政策措施。
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第一是“四取消”,即取消农业税、屠宰税、牧业税、农业特产税。 第二是“四补贴”,即对种粮农民直接补贴、良种补贴、农机购置补贴、农业生产资料综 合补贴。 第三是“一奖励”,即对粮食主产县和财政困难县实行奖励补助,这对调动地方重农抓粮 的积极性,发挥了非常重要的作用。 第四是最低收购价、 临时收储等价格支持和调控措施, 2004 年设计最低收购价政策, 2005 年对水稻实施, 2006 年扩展到小麦。 2008 年针对价格波动情况, 对一些主产区的玉米、 大豆、 油菜籽采取了临时收储措施,确保了粮食市场的稳定,保护和提高了农民的重粮积极性。 第五是采取农村基础设施建设支持政策,开展农村水路电气(饮水安全、农村公路、农 村电网和农村沼气)建设。 第六是农村社会事业促进政策,推动城乡基本公共服务均等化,实行农村免费义务教育, 建立新型农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度,启动新型农村社会养老保险试点。 程国强认为,今年一号文件的政策亮点比较多,但最关键的是体现在把统筹城乡的立足 点放在支持“三农”发展上,着力推动资源要素向农村配置。在文件中具体体现在: “三个优先”。在国家投入上,财政支出优先支持农业农村发展,预算内固定资产投资优 先投向农业基础设施和农村民生工程,土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施 建设。 “三个措施”。在金融支持上,大力开展农业开发和农村基础设施建设中长期政策性信贷 业务,建立农业产业发展基金,扩大政策性农业保险品种和区域覆盖范围。 “三个扩大”。在农业补贴上,扩大粮种补贴的范围,扩大农机补贴的资金规模,扩大整 个补贴政策的受益范围。 “三个亮点”。在基础设施建设上,推动建材下乡和农村危房改造,实施新一轮农村电网 改造升级工程,扩大村级公益事业建设一事一议财政奖补实施范围。 “三个促进”。在推进城镇化上,促进有条件的农民进城落户并享有当地居民同等权益, 促进有条件的城市把农民工纳入城镇住房保障体系,促进农村新成长劳动力提高就业创业技 能。 今年是连续第七个以三农为主题的一号文件。纵观新世纪连续 7 个指导农业农村工作的 中央一号文件,每一次都切中要害,切中实际,针对性极强,基本形成了我国新世纪农村改 革的政策框架。那么,这七个一号文件都解决了哪些突出的难题?曾经参加七个中央一号文 件的起草工作的国务院发展研究中心研究员程国强博士认为七个中央一号文件围绕加强“三 农”工作的主线, 在指导思想和总体要求上,一脉相承、不断递进;在政策安排和工作部署上, 有机衔接、深化创新。他对七个一号文件的主题思路进行了如下梳理。

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2004 年中央一号文件, 《关于促进农民增加收入若干政策的意见》 。这是时隔 18 年后中 央再次把农业和农村问题作为中央“一号文件”的主题。文件突出农民增收问题,抓住了整个 三农工作的核心。 上个世纪 90 年代后期,随着农产品供求关系由供不应求向供求平衡、丰年有余的历史性 转变,农村经济以及整个国民经济的结构性矛盾突出出来,农民收入进入了低速增长阶段。 1997 年到 2003 年的 7 年中,农民人均纯收入平均每年只增长了 4%,只相当于同期城市居民 收入增幅的一半左右。从收入增长的绝对额来看,农民收入 7 年只增加了 532 元,仅相当于 城镇居民一年增加的收入。城乡居民收入差距不断拉大,由 80 年代中期的 1.8:1,1997 年 的 2.5:1,扩大到 2003 年的 3.3:1。 可见,农民增收困难已经成为农业和农村发展中的突 出矛盾和问题。 必须深刻的认识到,农民收入长期上不去,不仅影响农民生活水平提高,而且影响粮食 生产和农产品供给;不仅制约农村经济发展,而且制约整个国民经济增长;不仅关系农村社 会进步,而且关系全面建设小康社会目标的实现;不仅是重大的经济问题,而且是重大的政 治问题。 中央站在国民经济和社会发展全局的高度,把促进农民增收作为一号文件的主题,充分 体现了科学的发展观和“以人为本”的指导思想,适应了新阶段农业和农村经济发展的必然要 求,符合广大农村干部群众的迫切愿望,也抓住了整个三农工作的核心。 2005 年中央一号文件: 《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意 见》 文件突出提高农业综合生产能力建设, 。 抓住了提高农业生产力水平和保障粮食稳定发展 的关键。 针对农业依然是国民经济发展的薄弱环节,投入不足、基础脆弱的状况没有改变,粮食 增产、农民增收的长效机制尚有建立的严峻形势,2005 年中央一号文件把政策集中指向提高 农业综合生产能力。 加强农业综合生产能力建设,抓住了发展农村生产力的关键,是促进粮食增产和农民增 收的结合点,是解决当前矛盾和促进长远发展的结合点。既有利于抵御农业自然风险,又有 利于防范市场风险;既能够提高土地产出率,又能够提升农产品竞争力;既是缓解资源短缺 的有效途径,又是增强农业发展后劲的治本之策。这是农业和农村的一件大事,是一项长期 管用的基础工程。抓住了这个重点,就抓住了确保国家粮食安全的关键;解决了这个问题, 就夯实了农业持续稳定发展的基础;做好了这项工作,就能进一步促进农村的繁荣。 2006 年中央一号文件, 《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》 。全面部署社会主义 新农村建设,是全面建设小康社会的根本。 根据我国农业基础设施脆弱、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距扩大的矛盾依 然突出,解决好“三农”问题依然是工业化、城镇化进程中重大而艰巨的历史任务的形势,十 六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》 ,提 出建设社会主义新农村的重大历史任务。根据十六届五中全会精神,2006 年中央一号文件的 主题确定为推进社会主义新农村建设,这是新时期农村工作整体布局中的重要步骤,是保持 农村政策连续性、稳定性的必然选择,抓住了农村全面小康建设的根本。

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建设社会主义新农村,总的要求是“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民 主”。这五句话二十个字,说明要建设的新农村,是社会主义经济建设、政治建设、文化建设、 社会建设和党的建设协调推进的新农村,也是富裕、民主、文明、和谐的新农村。要大力改 善农业生产条件,推动农业科技进步,加快建设现代农业,提高农业综合生产能力,这是社 会主义新农村建设的首要任务;繁荣农村经济,扩大农民就业,增加农民收入,不断改善和 提高农民生活质量,这是社会主义新农村建设的出发点和归宿;着力加强农村基础设施建设, 搞好村庄规划和治理,改善村容村貌,营造良好人居环境。这是社会主义新农村建设的关键 环节;积极发展农村社会事业,强化农村公共服务,培养造就新型农民,树立文明风尚,这 是社会主义新农村建设的主要内容。 2007 年中央一号文件, 《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意 见》 突出发展现代农业在新农村建设中的地位, , 既体现了持续扎实推进新农村建设的总体要 求,又进一步明确了新农村建设中的首要任务。 2007 年中央一号文件之所以把积极发展现代农业、扎实推进新农村建设作为主题,是因 为建设新农村,生产发展是基础,发展现代农业是基本着力点。没有现代农业发展,就没有 中国特色的社会主义新农村。而一些地方在推进新农村建设中过分偏重村庄建设,忽视发展 生产特别是现代农业,把主要精力放在村庄整治和住房建设上,把新农村建设简单地搞成了 新村建设,偏离了新农村建设健康协调推进的轨道。中央在 2007 年一号文件中突出发展现代 农业这一新农村建设的首要任务,既有利于夯实新农村建设的产业基础,也有利于把各方面 的注意力和积极性引导到生产发展上来,确保新农村建设按照中央确定的方向顺利推进。 同时,发展现代农业是保障粮食安全迫切需要,是促进农民增收的基本途径,是增强我 国农业国际竞争力的根本出路,是持续推进工业化、城镇化的重要条件。 2008 年中央一号文件, 《关于切实加强农业基础建设 若干意见》 。 进一步促进农业发展农民增收的

2008 年中央一号文件,以加强农业基础建设、促进农业发展农民增收为主题,抓住了实 现经济社会又好又快发展的基础问题。加强农业基础建设,内涵丰富,涉及面广,既包括深 化农业基础地位认识、保障农产品基本供给,又包括加强农业基础设施建设、强化农业基本 支撑,还包括稳定完善农村基本经营制度、健全基本公共服务、加强农村基层组织建设等方 面内容。我国农业基础薄弱,既是多年积淀的老问题,也是工业化城镇化进程中凸显的新矛 盾。历史和现实一再告诫我们,经济社会发展的最大隐忧在农业,农业发展的瓶颈制约是基 础脆弱。必须把农业的基础夯实做强,努力实现农业稳定发展、农民持续增收,扎实推进现 代农业和社会主义新农村建设。 2009 年中央一号文件, 《关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》 。 随着国际金融危机的快速扩散和蔓延,对我国经济的负面影响日益加深,对农业农村发 展的冲击不断显现,保持农业稳定发展、农民持续增收的难度明显加大。2009 年是新世纪以 来我国农业农村经济发展形势最严峻的一年,是“三农”工作面临挑战最大的一年。 因此,中央提出,2009 年农业农村工作必须立足全局、服务大局,保持农业农村经济平 稳较快发展,围绕稳粮、增收、强基础、重民生,强化惠农政策、增强科技支撑、加大投入 力度、优化产业结构、推进改革创新,坚决防止粮食生产滑坡、千方百计保证国家粮食安全
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和主要农产品有效供给,坚决防止农民收入徘徊、千方百计促进农民收入持续增长。 2010 年中央一号文件, 《关于加大统筹城乡发展力度 若干意见》 。 进一步夯实农业农村发展基础的

2010 年的中央一号文件,以加大统筹城乡发展力度、进一步夯实农业农村发展基础为主 题,要求“稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基增后劲”,提出把统筹城乡发展作为 全面建设小康社会的根本要求,把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容,把 扩大农村需求作为拉动内需的关键举措, 把发展现代农业作为转变经济发展方式的重大任务, 把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力,更加凸显“三 农”工作对经济社会发展全局的重大意义,这不仅是促进农业稳定发展、农民持续增收、农村 和谐稳定的根本之举,更是推动经济发展方式转变和经济结构调整、保持经济平稳较快发展 的战略需求。特别是,文件着眼于以改革创新这个基本动力来促进城乡统筹,着力构建以工 促农、以城带乡长效机制,协调推进工业化、城镇化和农业现代化,建立健全有利于农业农 村发展的体制机制、政策制度与宏观环境;立足于加强农业农村基础建设、强化基础支撑, 全面提升农业农村可持续发展能力。 新世纪以来,中央一号文件已连续 7 年直指“三农”。党和国家为什么如此关切“三农”问 题?这些中央一号文件在政策方针、政策框架上有什么样的针对性、连续性和创新性?形成 了什么样的三农政策体系?就此,记者采访了曾经参加七个中央一号文件起草工作的国务院 发展研究中心研究员程国强博士。 程国强说,从 2004 年开始,中共中央连续七年发出以三农问题为主题的一号文件,具有 非常深刻的意义。对中国这样一个农业比重大、农村人口多的发展中大国来说,农业是安天 下、稳民心的战略产业,农村是全面建设小康社会的重点和难点,农民问题是中国革命和建 设的根本问题。在建设社会主义现代化进程中,如果没有农业现代化就没有国家现代化,没 有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定,没有农民全面小康就没有全国人民全面小康。 程国强表示,正如十七届三中全会所指出的,我国农业基础仍然很薄弱,最需要加强; 农村发展仍然滞后,最需要扶持;农民增收仍然困难,最需要加快。因此,党中央、国务院 历来高度重视农业农村问题。党的十六大以来,中央连续发出七个以“三农”问题为主题的“一 号文件”,是中央坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重最明确、最直接的体现,是 向全国发出毫不松懈地抓好三农工作的动员令、风向标。同时,这也是亿万农民的期盼和希 望所在。 中央发出的这些以三农为主题的一号文件,始终贯穿着中央对三农工作的一系列战略理 念和大政方针,形成一套具有划时代意义的强农惠农政策体系。党的十六大以来,中央提出 了把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重的基本要求, 明确了统筹城乡发展的基本方略, 作出了“两个趋向”的重要论断和我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡发展阶段的基本 判断,制定了多予少取放活和工业反哺农业、城市支持农村的基本方针,明确走中国特色农 业现代化道路的基本方向,规划了社会主义新农村建设的基本任务,以及加大统筹城乡发展 力度,加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的根本要求。 程国强说,这些战略理念和大政方针,从“摆正位置”、“转变理念”,到提供“理论支撑” 和“基本判断”,进而到“明确方针”,部署“建设任务”,再到要求加大统筹城乡发展力度,推 进城乡一体化进程。
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这七个中央一号文件围绕加强“三农”工作的主线,在指导思想和总体要求上,一脉相承、 不断递进;在政策安排和工作部署上,有机衔接、深化创新。既保持政策的连续性、稳定性, 也体现政策的针对性、创新性;既各有侧重又互为补充,既立足当前又谋划长远,共同形成 了新时期加强“三农”工作的战略思路和政策体系。“总的来看,这七个一号文件使全党全国对 “三农”工作的认识更加深化、思想更加统一、方向更加明确;“三农”政策含金量更高、支持 力度更大、政策体系更加完善”。程国强总结说。 现在中国的农产品市场与国际市场联系得更加紧密,现在我们也面临着国际金融危机以 及国际粮食危机的双重压力和困难,中国的农业应该怎么做,在一号文件当中有没有提出一 些应对措施? 三十年前,农村改革撬动了我国发展的大门,三十年后的这场危机,农村也可能是转机 的钥匙。今年的一号文件对于中国应对金融危机有何重大意义?对于中国农村的稳定和发展 具有什么样的特殊意义? 曾经参加七个中央一号文件的起草工作的国务院发展研究中心研究员程国强博士表示, 从 2009 年一号文件开始,对应对国际金融危机有部署,今年的一号文件也强化了这些政策措 施。 程国强说,2010 年,是继续应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展的关键一年,也 可能是我国新世纪以来经济发展所面临形势最为复杂的一年。我国宏观经济还面临许多不确 定性,形势依然十分复杂,宏观调控的难度越来越大、要求越来越高。 今年保持粮食稳定发展的任务也十分艰巨。第一,粮食生产基础薄弱、后劲不足、科技 支撑乏力等根本性问题仍然严重,呈继续恶化趋势,粮食已实现连续六年增产,长期积累形 成的基础设施潜力已充分释放,在高起点上继续增产的空间已经很小。尤其是还存在一些不 利因素,如气象灾害不确定性增大,农作物重大病虫害仍呈偏重发生趋势,对粮食增产严重 不利。第二,由于农资价格上涨,粮食生产相对成本逐步上升,粮食生产比较效益不断下降, 直接影响农民务农种粮积极性。第三,连年丰收后,一些地方的麻痹思想在滋长,有可能出 现忽视和放松农业特别是粮食生产的倾向。若不及时采取强有力的举措,粮食生产出现滑坡、 周期波动拐点显现的可能性将逐步加大。如果农产品供给出了问题,市场价格过快上涨,就 可能使局部问题酿成全局问题、结构性问题演变成总量性问题。 继续保持粮食稳定发展的好势头、努力保持市场稳定和价格合理水平,对今年管理好通 胀预期、实现经济平稳较快发展,具有更加重大而特殊的意义。必须从全局和战略高度,毫 不松懈地抓好粮食生产,确保粮食生产不滑坡,努力实现粮食稳定发展。这是今年三农工作 的基本取向和政策基调。今年稳定发展粮食生产的信号不能变、要求不能松、支持不能减、 势头不能转。 必须进一步强化扶持粮食生产的各项措施,切实调动农民务农种粮和地方重农抓粮的积 极性。全面实施全国新增千亿斤粮食生产能力规划,增强粮食稳定发展的支撑能力。特别是, 要抓住粮食供给相对宽裕的有利时机,抓紧创新完善粮食宏观调控机制,减少市场扭曲,稳 定市场预期,全面增强粮食宏观调控的针对性和有效性。

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