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行政管理学-胡世前_图文

行政管理学
主讲人:胡世前 Email:hushiqian1979@126.com

第一章

导论

一、行政管理概述 1、行政管理含义 其一,“三权分立”角度。西方现代国家是按“三权分立”原则建立起 来的,把国家机关分为立法机关、行政机关和司法机关。正因为国家被 分成三类主要的机关,于是又产生了关于“大政府”和“小政府”的不 同观点。从小政府的观点看,行政管理就是行政机关管理社会事务的活 动。从大政府的角度看,行政管理就是包括三个部分的国家机关管理社 会事务的活动。从这一角度看行政管理的优点是它指出了行政管理的主 体,缺点是对主体和客体的说法比较含糊。 其二,政治与行政两分法的角度。持这种看法的学者认为,政治是国家 意志的表达,行政是国家意志的执行。国家意志主要体现为政策与法律。 这种看法突出了行政管理的执行性,但把决策和执行绝对分开,有些不 合理。意志的表达与执行有时合为一体。 其三,管理的角度。认为行政管理就是一种协调众人力量以达到共同目 标的活动,行政管理过程就是计划、组织、指挥、协调和控制等管理过 程。这一认识突出了行政管理的技术性和工具性,但容易忽视行政管理 的公共特性。

行政管理是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务 和机关内部事务的活动。 这一界定包括三个层次的含义: 第一,行政管理的主体是国家行政机关,不包括立法机关和司法机关。 当然现实中行政权力向立法权和司法权外溢和扩张成为一种普遍现象, 从而在一定程度上模糊着三种国家权力之间的分界线。 第二,行政管理的客体是国家事务、社会公共事务和机关内部事务。国 家事务主要指事关国家安全与主权的事务,如国防、外交等。社会公共 事务主要指维系社会发展、解决社会纠纷的事务,如社会保障、环境保 护、科学与技术发展、人口与教育、公共卫生、交通、住房制度等领域 的问题。机关内部事务指行政机关自身的人事管理、财务管理、机关管 理等。行政管理客体的广泛性,充分说明了政府职能的广泛性和行政权 力活动空间的广泛性。 第三,行政管理是依法管理,要依照法律的授权、法定的程序管理法定 范围内的事务。行政管理的法治化是现代行政管理的主要原则,它使得 行政管理的行为是有规律的、可预期的并能够得到保障的管理行为。

2、行政管理特征 政治性 、管理性 、公共性 、合法性 、变动性 政治性的本质规定性在于,行政管理总是用来为实现一定阶级、 阶层或特殊利益团体的利益服务的 。管理性的规定性在于,行 政管理必须以效率为基本出发点,从成本和收益的比较出发, 运用管理的思维、方法、技术和原则来高效率地解决公共问题。 行政管理的管理性使得它具有技术性和工具意义。公共性规定 了行政管理的目的、权力来源和最终归属。合法性规定了行政 管理的资格、行为、过程、结果。变动性体现于行政管理的功 能、结构与过程中。 3、行政管理的界限 其一,行政管理与私人管理的区别。行政管理的作用只应当存 在于公共领域而不能是私人领域,私人领域不属于行政管理的 范围。私人领域有两种:一是市场机制发挥作用的领域;二是 社会自治机制发挥作用的领域。

其二,行政管理与立法、司法活动的区别。立法权的本质是一 种议事和制定规则的国家权力,其追求的基本目标是实现对全 体国民最广泛、最充分的民主性和代表性;司法权的本质是一 种对各种社会争议居间裁判的国家权力,其追求的基本目标是 要实现对国家法律规范适用的准确性与公正性。相比之下,国 家行政权力运作所追求的基本目标则是如何实现执行国家意志 和规范的效率。 其三,行政管理与政治统治的区别。政治统治所关注的基本点 是如何稳定地实现特定利益群体的利益与意愿。而国家权力意 义上的行政管理则是政府以及政府以外的公共组织为满足社会 公共需求而进行的管理与服务活动,这种活动的目标是为了维 护公共秩序、满足公共需求,其本质是对经过政治过程所形成 的国家意志与国家政策的执行。 二、现代行政管理 1、现代行政管理基础 :民族国家的产生 、工业革命造就的劳 动分工与专业化 、现代行政管理精神的培育 。现代行政管理 精神包含主权思想、法治思想和效率思想。 2、现代行政管理原则 :法治原则、服务原则、效益原则、责 任原则。

法治原则涉及三方面:行政管理的主体必须是依法设立 的组织机构,这些主体在机构、人员、编制等方面要具有合 法性,尤其是政府更应当如此;行政管理主体的职权、活动 方式与运作程序必须要依法进行;行政管理必须是受监督的 领域,行政管理主体对其违法或严重不当的活动必须承担相 关的法律责任。 服务原则必须要做到:公众至上、透明公开、程序便民、 绩效导向、诚实信用。 效益原则包括两层含义,一是政府活动的成本与产出的 比例要讲求效率原则;二是政府活动要与社会发展协调统一, 要讲求效果。 责任原则包括两方面:一是政府应向社会负责,即政府 的行为要合乎效率与效益,要慎重,注意后果,二是政府应 该承担的行为后果,即对失误、错误等政府行为必须承担赔 偿责任和追究行政责任甚至司法责任。

三、行政管理学的产生与发展 (一)西方行政管理学的产生 “行政学”一词是由德国学者斯坦因首次提出的,他于 1865年至1868年发表七卷本的《行政学》著作,但当时所谓 的行政学主要指行政法而言。作为一门独立的学科,行政学 最早出现于美国。1887年,威尔逊在美国《政治学季刊》上 发表《行政学研究》一文,主张政治与行政分离,第一次明 确地提出应该把行政管理当做一门独立的学科来进行研究, 该文被认为是行政管理学的开山之作。继威尔逊之后,古德 诺于1900年发表《政治与行政》一书,扬弃了传统的立法、 司法、行政三分法,更为明确地指出“政治是国家意志的表 现,行政是国家意志的执行” ,从而使威尔逊开创的行政 管理学正式从政治学中分离出来。最早对行政管理学这门独 立学科的内容进行系统研究和阐述的则是另外两位美国学 者——怀特和魏罗毕,他们分别于1926年和1927年出版了 《行政学导论》和《公共行政原理》,这两本教材的出版标 志着行政管理学理论体系的形成。1930年,国际行政科学学 会在西班牙首都马德里成立,从此,行政管理学引起了世界 各国的普遍重视。

行政管理学作为一门独立的学科之所以于19世纪末、20世纪初首先 产生在美国,然后迅速扩及到西方各国,绝非偶然,而是有着深刻的社 会历史背景的。 首先,“行政国家”的出现及其对政府管理效率提出了更高的要求。 行政国家是一个特定的词汇,用来指随着社会经济的发展和管理内容的 复杂化,行政机关的规模不断扩大、行政人员不断增多、行政经费不断 增涨、行政事务不断扩充、行政权力在国家权力结构中的地位与作用越 来越重要这种现象与发展趋势。 第二,科学管理运动的兴起,推动了行政管理学的形成与发展。 第三,相关学科的理论发展和政府的行政管理实践,为西方行政管 理学的产生奠定了重要的基础。西方近代史上的政治学,君主制时代德、 奥两国的官房学以及资产阶级革命以后形成的行政法学,是现代西方行 政管理学的理论渊源。 官房学又译计臣学,主要研究如何有效地为国家 (君主)管理财政、经济、行政等问题。当时政府将官房学作为候补官 员的培训项目,并于1727年起设立了专门的讲座。官房学在改进行政制 度、积累行政经验和人员培训等方面为后来的行政管理学提供了有益的 启示。官房学以后逐步演变成为公共财政学。行政法学与资产阶级革命 几乎同期产生,其最初的宗旨是要反对和制止封建君主对资产阶级的强 权的、粗暴的甚至是肆无忌惮的干涉和掠夺,后来演变为研究行政法律 关系的学问。行政法学开创了“依法行政”的思想源流,建立了“法制 行政”最初的理论规范,它也直接地促进了行政管理学的产生。

(二)西方行政学的发展历程 1.古典学派,也称程序学派和制度学派。20世纪初至30 年代是这一学派鼎盛的时期,70年代又有过古典学派的复兴。 今天,古典学派仍然在行政管理学的研究中产生着重要影响。 古典学派的研究出发点和目标是“效率和经济”,注重行政 程序、组织结构和行政原理的研究,着重于规划、组织、人 事、指挥和控制这些管理功能的研究。古典学派的研究主旨 反映了当时西方国家,尤其是美国工业的巨大进步产生的对 管理的要求,包括对政府行政管理的要求。 古典学派有三位重要的代表人物。首先,作为科学管理 的创始人,美国人泰勒的科学管理思想及其管理主义具有强 大的影响力。 1911年他发表《科学管理原理》,该书风行一 时,影响巨大,为他赢得了“科学管理之父”的美誉。泰勒 的科学管理思想主要体现为: (1)工作定额原理。泰勒认为,科学管理的中心问题是 提高劳动生产率,要采用工作定额原理来提高工人的劳动生 产力。要制定出有科学依据的工人的“合理的日工作量”, 对工时和动作进行研究,把每一项动作和第一道工序的时间 记录下来,加上必要的休息时间和其他延误时间,得出了完 成该工作所需的总时间。

(2)培训工人,为工作挑选“第一流的工人”。所谓第 一流的工人是适合于其工作而又愿意努力干的人,并不是指体 力超过常人的超人。泰勒看来,人具有不同的天赋和才能,只 要工作对他合适,都能成为第一流工人。培训工人成为第一流 工人是领导(管理者)的职责健全的人事管理的基本原则是, 使工人的能力同工作相配合。 (3)工作标准化。在制定了恰当的工作定额并挑选了第 一流工人之后,应当使工人掌握标准化的操作方法,使用标准 化的工具、机器和材料,并使作业环境标准化。 (4)实行刺激性的工作报酬制度。为了鼓励工人努力工 作完成定额,泰勒于1895年提出了计件工资方案,主要内容包 括三个方面:其一,通过工时研究和分析,制定出一个定额或 标准。其二,采用“差别计件制”的刺激性付酬制度,这种付 酬制度按工人是否完成其定额而采取不同的工资率。其三,工 资支付的对象是工人而不是职位,即根据工人的实际工作表现 而不是根据工作类别来支付工资,这样既能克服工人“磨洋工” 的现象,更能调动工人的积极性。

(5)管理职能的专业化,即把计划职能(管理职能)与 执行职能(实际操作)分开,计划职能归管理当局管,并设立 专门的计划部门来承担,计划部分的主要任务是:进行调查研 究,以便为确立定额和操作方法提供科学依据;根据调查研究 结果,制定出有科学依据的定额和标准化的操作方法与工具; 拟定出计划并发布指示和命令;对标准和实际情况进行比较, 以便进行有效的控制。泰勒把这种职能的分工作为科学管理的 基本原则之一。 (6)劳资双方的合作,将劳资双方的注意力从对现有利 益的分配上转移到扩大现有利益。泰勒认为,工人和雇主两方 面都必须来一次“精神革命”,这样对提高劳动生产率极为有 利,可以变相互对立为互相协作,共同为提高劳动生产率而努 力。雇主关心的是低成本,工人关心的是高工资,只有劳动生 产率提高了,他们才都可以达到自己的目的。所以,双方必须 变相互指责、怀疑、对抗为互相信任、合作。 (7)在组织机构的管理控制上实行例外原则。所谓例外 原则,就是企业的高级管理人员把一般的日常事务授权给下级 管理人员去处理,自己只保留对例外事项(重要事项)的决策 和监督权,如重大政策的决策和人事任免等。这对管理学中的 分权化原则和实行事业部制等管理体制具有重要影响。

第二位代表性人物是被称为程序学派创始人的法国人亨 利· 法约尔, 1916年他发表了代表作《工业管理及一般管理— —预测、组织、指挥、协调、控制》一书。他认为他的管理理 论不仅适用于公私企业,而且也适用于军政机关和宗教组织等, 所以他把自己的理论叫做“一般管理”或“行政管理”的理论。 法约尔的一般管理理论主要包括三个方面的内容: (1)管理就是实行计划、组织、指挥、协调和控制 。(2) 管理的14条原则。法约尔的14条管理原则是其一般管理理论的 核心内容,主要包括劳动分工、权力和责任、纪律、统一指挥、 统一领导、个人利益服从整体利益、人员的报酬、集权、等级 制、秩序、公正、稳定、首创精神、团结。在此,法约尔提出 了著名的“法约尔跳板”原理。“法约尔跳板”原理的解决之 道在于若两个部门有问题要解决,则先由其自行协商解决,只 有在解决不了的情况下各方才向上报告,再由上级协调。“法 约尔跳板”原理旨在保持命令统一的情况下,迅速而及时地解 决一般事务,从而使组织最上层得以从繁杂的事务中摆脱出来, 专注于一些重大问题。 (3)进行管理教育和建立管理理论的 必要性。

第三位代表性人物是德国社会学家马克斯· 韦伯,他在 行政管理思想上的最大贡献是提出了“官僚制”(理想的行 政组织体系)理论。在韦伯看来,官僚制是指一种以分部- 分层、集权-统一、指挥-服从等为特征的组织形态,亦即 现代社会实施合法统治的行政组织。韦伯认为,从纯技术观 点来看,官僚制是效率最高的组织形式,政府、军队、宗教 团体以及早期的企业都是采用这种组织形式。 作为一种理想的行政组织形式,官僚制具有若干基本特 征:第一,合理的分工。第二,层级节制的权力体系。第三, 依照规程办事的运作机制。第四,形式正规的决策文书。第 五,组织管理的非人格化。第六,适应工作需要的专业培训 机制。第七,合理合法的人事行政制度。人员作用的根据不 应是信仰、籍贯、关系和性别,而应是工作性质的要求以及 人员本身具备的资格条件,如学历、专业、经验和能力。对 人员的职位应根据职位等级给予合理的安排,以便使其能够 在合适的位置上充分发挥其才能。

韦伯认为,官僚制具有巨大的优越性,具体体现在四个 方面:其一,严密性。官僚制组织通过等级结构进行控制, 按专业化标准,权力分层、职位分等、层层节制、环环相扣、 秩序井然,严格的岗位责任制度使一切个人都在统一的法则 系统之内;第二,合理性。由于专业技术知识居于中心地位, 任何规定都详细具体,具有可操作性,因而显示出精确、迅 速、统一、协调、节约和高效。第三,稳定性。非人格化秩 序的确立,使管理摆脱了长官意志,保证了体系的连续性和 稳定性。第四,普适性。官僚制组织适用面广,政府机关、 公共事业、各种企业甚至私人组织都可以采用。 同时,韦伯也认为,官僚制如同一个巨大的铁笼,将人 固定其中,压抑了人的积极性和创造精神,使人成为一种附 属品,只会机械地行事,没有精神和情感,整个社会将变得 毫无生气。作为一种希望,韦伯指望人类将运用“超凡魅力” 的革命性力量来冲破官僚制造成的沉闷局面,延展合理化的 进程。

2.行为学派。行为学派的理论实为人群关系理论,它的产生 源于有名的“霍桑试验”。 霍桑试验认为:(1)以前的管理 把人假设为“经济人”,认为金钱是刺激积极性的唯一动力; 霍桑实验证明人是“社会人”,是复杂的社会关系的成员,因 此,要调动工人的生产积极性,还必须从社会、心理方面去努 力。(2)以前的管理认为生产效率主要受工作方法和工作条 件的制约,霍桑实验证实了工作效率主要取决于职工的积极性, 取决于职工的家庭和社会生活及组织中人与人的关系。(3) 以前的管理只注意组织机构、职权划分、规章制度等,霍桑实 验发现除了正式团体外,职工中还存在着非正式团体,这种无 形组织有它特殊的感情和倾向,左右着成员的行为,对生产率 的提高有举足轻重的影响。(4)以前的管理把物质刺激作为 唯一的激励手段,而霍桑实验发现工人所要满足的需要中,金 钱只是其中一部分,大部分的需要是感情上的慰藉、安全感、 和谐、归属感。因此,新型的领导者应能提高职工的满足感, 善于倾听职工的意见,使正式团体的经济需要与非正式团体的 社会需要取得平衡。(5)以前的管理对工人的思想感情漠不 关心,管理人员单凭自己个人的复杂性和嗜好进行工作,而霍 桑实验证明,管理人员,尤其是基层管理人员应像霍桑实验人 员那样重视人际关系,设身处地地关心下属,通过积极的意见 交流,达到感情的上下沟通。

马斯洛提出的“人类需要层次说”。马斯洛在其名著《动 机与人格》一书中强调,人是有需要的动物,其需求取决于他 已经得到的东西,只有尚未满足的需求能够影响行为,已经满 足的需求不是激励因素。人的需要都有其轻重的层次,一旦某 种需求得到满足,另一种需求又会出现,又需要满足。马斯洛 将人的需要分为五个层次:(1)生理需要。这是人类最基本的需 要,若得不到满足,就无法生存。(2)安全需要。如摆脱失业、 生活有保障等,总之,有一种安全感。(3)感情和归属需要。人 活在世上,需要友情、爱情,彼此关心和照顾。(4)尊重需要。 包括自尊和受人尊敬,例如个人的成就和才干被人承认。(5)自 我实现需要,即实现自己的理想和抱负。马斯洛认为,只有当 低一级的需要获得满足后,人们才会去追求高一级的需要。 麦克格雷戈提出了X理论和Y理论。X理论假定人:(1) 人一般生来厌恶工作,只要有可能就想逃避工作。(2)由于 厌恶工作是人类本性,因此对大多数人必须动用惩罚措施进行 强调、控制、指挥与威胁,以鞭策他们努力去实现组织目标。 (3)人一般愿意受人指挥,希望逃避责任,相对而言没什么 进取心,把安全感看得重于一切。

Y理论作为“与人力资源管理相关的最为现代的新理论起点”,假定: (1)工作中所耗费的体力与脑力实质上与玩或者休息时所耗费的体力与脑 力一样,一般人并非天生不喜欢工作。(2)外界控制与惩罚的威胁并非是 导致向组织目标努力的惟一手段,人只要作出承诺去完成一项工作,他就会 自我指挥、自我控制。(3)对任务所作的承诺与完成任务后所得的回报成 正比。(4)人一般都明白,在恰当条件下,不仅仅是接受责任,而且要寻 求责任。(5)解决组织问题时,相对而言水平比较高的想象发明和创造的 能力在员工中分布很广而不是很窄。(6)在现代工业条件下,一般人的智 力潜能只是部分得到利用。由此,Y理论主张实行参与管理,以创造人们发挥 其智慧和能力的机会。 赫茨伯格的双因素理论也是一种有影响的有关人的激励的理论。他把影 响人们行为的因素分成保健因素和激励因素。保健因素也称为“不满因素” 或“维持因素”,没有保健因素的满足,个体会产生不满意,但是即便满足 了全部的保健因素,也不能使个体产生满意感,也不能激励人们更努力工作, 保健因素只是起到维持个体行为现状的作用。这些因素多数来自周围的环境, 如上级的管理和监督、工作条件、人际关系、工作报酬等。激励因素也称 “满意因素”,这些因素多数来自任务本身,如工作的内容、性质、工作成 就、受到承认、工作责任和工作能力的提高。总体来说,激励因素是以工作 内容为中心的内在激励因素,保健因素是以工作条件和工作环境为中心的外 在激励因素,赫茨伯格的这种理论使需要激励理论更具有可操作性和应用价 值。

行为学派的主要特征是把行为科学动用于行政管理学的研究,把研究 的重点放到人的本身、人的行为、人的作用、组织的作用以及人与组织、 环境的关系等方面主要运用心理学、社会学等研究的科学成果来研究管理 的问题。它重视人的多种要素,人的价值,领导的行为等在管理中的作用, 过分强调了感情的社会的因素,忽视了理性、行政组织、法规制度以及外 在环境的作用,因而在管理实践中也有偏颇和不足。 3.决策学派。西蒙的理性决策模式,认为决策者在决策过程中的理性 是有限的,因而主张以“满意”来取代理性决策模式追求的“最佳”,形 成了有限理性决策理论。他认为,(1)决策者事实上并不具有有关决策状 况的所有信息;(2)决策者处理信息的能力是有限的;(3)决策者在有 了有关决策状况的简单印象后就行动;(4)决策者的选择行为受所得信息 的实质和先后次序的影响;(5)决策者的能力在复杂的决策状况中受到限 制;(6)决策行动受到决策者过去经历的影响;(7)决策行动受决策者 个性的影响,因此绝对理性的最优化决策是不存在的。林德布洛姆则从另 一个思维角度来探讨行政决策。他认为政策的制定是对以往政策的小小修 正而已,政策上大起大落的变化是不可取的,因为这会危及社会的稳定。 所谓渐进决策,就是指决策者在决策时在既有的合法政策的基础上,采用 渐进方式对现行政策加以修改,通过一连串小小的改变,在社会稳定的前 提下,逐渐实现决策目标。

在林德布洛姆看来,渐进决策需要遵循三个基本原则: (1)按部就班原则。(2)积小变为大变原则。(3)稳中求 变原则。渐进主义的决策方法具有明显的优点:(1)决策所 选择的方案与现实状况相差不大,可以预测。(2)在一时无 法搞清人们的各种需求时,渐进方案会以不断尝试的方式,找 出一种满意的结果。(3)易于协调各种相互冲突的目标,不 会因远离原有目标,搞乱了原目标间的秩序。(4)渐进方式 可以帮助人们检验所作的抉择是否正确,特别是在复杂条件下, 可以孤立某些因素,比较其利弊。(5)渐进方式比较稳妥, 容易控制,能够及时纠正错误,不会造成大起大落的状况。但 是,也要看到渐进决策模式明显带有保守特点,一般适合于比 较安稳和变动不大的环境,以及从总体上说比较好的现行政策, 否则渐进决策模式所主张的修改和缓行就起不到它的作用,有 时甚至还会对大变革起阻碍作用。

4.系统学派。美国著名管理学家切斯特· 巴纳德是第一个把组 织看做是一个社会系统的理论家。他对行政组织理论的影响主 要表现为如下一些观点:(1)组织的本质是协作系统。(2) 非正式组织。他首次提出了非正式组织的概念,将非正式组织 定义为“一种没有固定形态的、密度经常变化的集合体”,它 “是不确定的和没有固定结构的,没有确定分支机构” 。(3) 组织均衡理论。组织通过向个人提供刺激,以使个人作出回报, 从而使组织和个人之间维持一种均衡,组织的管理在于维持组 织成员的贡献与满足的均衡,它是组织生存与发展的关键环节。 (4)权威接受理论。应当从组织成员是否接受一项命令、指 示或建议的角度去看待权威。当一个组织成员接受了另一个组 织成员的指示或建议时,他们之间就发生了权威关系;权威要 对人发生作用,必须得到人们的同意,而要得到人们的同意, 必须使人们明确所传达的命令,认为这个命令同组织目标是一 致的,同他们的个人利益是一致的,他们在精力和体力上允许 接受这个命令。 (5)管理人员职能说。他的职能主要有三个 方面:建立和维持信息交流的体系、促成组织成员提供必要的 服务、规定组织的目标。

20世纪六七十年代,系统理论又引发出两大理论。一是 生态理论,里格斯是这一理论的代表人物,他认为研究一国 的行政制度和行政行为时,不能只是从行政本身作孤立的描 述和比较,而必须进一步了解它与周围环境的相互关系。里 格斯认为行政生态要探讨的是各国的具体国情如何影响并塑 造该国的行政,反过来,公共行政又是如何影响该社会的变 迁和发展的。他勾勒了三大行政模式,即农业社会、工业社 会、过渡社会的行政模式(亦称融合型、衍射型和棱柱型模 式),并从经济、社会、沟通网络、符号系统和政治架构五 个因素分析它们与公共行政的关系。 农业社会的行政模式的主要特征是:(1)经济基础是 农业生产力;(2)土地的分配和管理是政府的重要事务; (3)官僚的职位重于行政政策;(4)行政风范带有浓重的 家族和亲族主义色彩; (5)流行世聊世禄的行政制度; (6)政治与行政不分,权力来源于君主,行政官吏在政治 和经济上自成特殊的阶段; (7)政府与民众较少沟通,而 且同一阶级成员的交往也受到空间上的限制;(8)行政活 动以地域或土地为基础,行政的主要问题是维持行政的一致 和统一。

工业社会的行政模式的特征主要是:(1)经济基础是美国 式的自由经济或苏联式的管制经济;(2)民众有影响政府决 策的渠道,政府与民众的关系密切;(3)行政风范体现平等 主义、成就导向和对事不对人的原则;(4)高度的社会流动, 发达的沟通渠道;(5)由于社会高度的专业化,因而行政的 主要问题是谋求专业基础上的协调和统一。 里格斯认为,过渡社会的行政模式既具有农业社会行政模 式的一些特征,又具有工业社会行政模式的一些特征。尽管行 政行为已经逐步与其他社会行为分化开来,但却尚未完全分化; 尽管专业化的行政机构已经设立,但是它们还不能正常运转, 其功能还很有限;尽管许多行政制度业已建立,但是它们在实 际的行政过程中仍受各种传统势力的影响而不能起到约束和规 范作用。 二是权变理论。权变理论认为不存在一种对所有管理者都 适用的一般理论,管理都是因时、因人、因条件而发生变化的。 在权变理论方面较有影响的有卡斯特的用权变观点对组织的分 析,以及菲德勒的领导权变模式。

5.经济学派的影响。公共选择理论以理性经济人假设为出发 点,对传统的行政管理模式及其所面临的困境作了如下论断: 第一,理想的官僚,即“服务于公共利益的公仆”并不存在, 官僚是理性经济人,追求个人利益,追求个人效用的最大化, 官僚机构和官僚行为遵循制度约束下的刺激反应模式;第二, 政府产出的非市场性特征导致官僚机构缺乏竞争,使政府没有 动力降低成本,从而变得没有效率或低效率。第三,韦伯模式 下强调严格的规章制度,强调绝对的、垂直的命令服从机制, 扼杀了公务员的创造性和积极性,造成公务员墨守成规、逃避 风险、不求有功、但求无过,使得官僚机构丧失了内部激励机 制;第四,官僚追求预算最大化,追求更大的自主权与垄断力, 导致政府机构规模庞大,出现“政府扩张”。第五,伴随政府 扩张,政治权力可能直接介入经济活动,在此过程中很多人会 求助于权力因素谋取个人最大利益,产生寻租行为。正是基于 如上分析,公共选择理论得出了“政府失败”的结论,并提出 了弥补措施。 新制度经济学理论由众多理论流派构成,其中对行政管理 影响较大的有交易成本理论和委托代理理论。

交易成本理论的基本观点包括:第一,交易成本普遍存在于 人们各种交易行为中,这些费用包括获取信息的费用、制定合 约与执行合约的费用、组织资源、协调资源与执行激励措施的 费用、代理执行和服从管理的费用等,这些成本在传统经济学 理论中是被忽视的;第二,在以下情况下,各种交易费用会变 得十分高昂:即产权关系界定不清、环境不确定性、信息不对 称性以及由此产生的契约不确定性、人类的有限理性与规则匮 乏下的机会主义行为泛滥、交易对象的资产专用性、政府寻租 设租等。交易成本的不断放大会降低交易的收益率,使人们对 制度的激励和约束功能产生;第三,合理的制度安排和制度创 新能够有效地控制和减少交易成本的支出,提高经济活动的内 在效率,促进经济可持续地增长;第四,意识形态和人们的诚 信态度是降低人类生活交易成本的重要因素。 交易成本理论在以下方面对公共行政产生了积极影响:第 一,交易成本成为考量、评价政府组织内部运行效率的一项重 要指标;

第二,交易成本理论更加明确了政府在建立产权制度、保护 产权权利以及确立相关的法律秩序方面所承担的角色和发挥的 作用;第三,根据交易成本理论,政府组织在制定和执行公共 政策过程中,能够更加理性地选择有效的制度,以降低管理过 程的交易费用。第四,从交易成本理论中,政府组织意识到, 必须有效地遏制政府寻租和腐败行为,才有保证民间经济交易 活动的顺利开展和社会经济的繁荣。 委托代理理论的基本思想包括以下几个方面:第一,委托 人和代理人之间存在明显的信息不对称,即委托人对代理人的 行动细节并不了解或者保持着“理性的无知”;第二,由于第 一点的存在,在报酬由委托人支付的情况下,代理人从自身的 利益出发,可能采取某些机会主义的行为,使自身效用最大化 并降低自身承担的风险。同时由于信息不对称,双方都可能存 在不道德的欺诈行为,甚至违法行为,而监控不道德行为的成 本又非常高;第三,委托人预期效用的实现,依赖于代理人的 行动,同时也取决于委托人在契约中的制度供给;第四,由于 上述条件的存在,对代理人的行为予以激励和监控,建立契约 执行的规则和良好的合作关系,就成为委托-代理理论关注的 焦点。

6.西方行政管理实践的新发展 新公共管理主要有以下几个方面的特征:(1)偏离传统的行 政管理,将注意力集中于取得结果和管理者的个人责任,即不 再以过程,而以输出为取向。(2)以市场取代官僚组织。市场 的个人雇佣期限和条件比较官僚的职业制具有更多的灵活性。 (3)引入私人部门的管理方法,明确组织和个人目标,以便通过 表现指标来衡量其成就。(4)政府的某些功能通过市场的测试而 承包出去。同样,政府干预某一领域也不一定意味着要通过官 僚来进行。政府功能的减少成为一种趋势。(5)把公众视为公共 管理机构的客户,向客户作出承诺,确立服务标准。 (6)在资源 使用中强调节省,以削减直接成本,提高劳动纪律,以较少的 代价做较多的事情。(7)在公共部门引入更多的竞争性,包括 任期合同、公开的投标程序,并使用竞争者作为降低成本和提 高标准的关键。总之,这一改革表明了它的市场、企业式的管 理取向,以达到提高公共部门资源配置的效率,缩小政府规模, 减少政府开支,提高服务质量。一句话,以企业精神改造公营 部门。

新公共管理表现了向市场和私营部门管理方式的回归,这 反映了传统的宪政主义与管理主义之间的摇摆再一次摆向管理 主义。宪政主义关注正义、公正,而管理主义则偏向于效率、 绩效,这反映了公共部门管理中常出现的两种价值的冲突。 新公共管理改革运动从一开始就受到了批评,随着改革的 发展,批评的意见也日趋猛烈。在这些批评意见中,比较有代 表性的是罗伯特· 邓哈特和珍妮特· 邓哈特的新公共服务理论。 这一理论在批评新公共管理的同时,也确立了邓哈特认为的第 三种公共行政模式,即建立在强调民主标准和社会标准之上的 新公共服务(前两种在他们看来是建立在政治和法律之上的传 统公共行政模式,以及建立在经济考虑和市场考虑之上的新公 共管理模式)。新公共服务理论包含以下几方面的内容:(1)政 府应该服务于公民而不是新公共管理强调的顾客;(2)政府应该 追求公共利益;(3)重视公民权应该胜过重视企业家精神;(4) 思考要有战略性,行动要有民主性;(5)强调责任的重要性;(6) 服务而不是划桨;(7)重视人而不是重视生产率。新公共服务 对政治价值的强调在某种程度上表现了邓哈特试图再次将钟摆 从管理主义摆向宪政主义的努力,尽管他们认为新公共服务也 超越了传统的行政管理。

(三)中国行政学的发展 行政管理学在中国的传播和研究,始于20世纪30年代前后。 但当时政治腐败、外敌入侵、社会动荡,虽有少数学者热心于 对西方行政理论的引进和推介,却未产生广泛的社会影响,也 未造成学科研究的强势,虽是新生学科,但发育不全,步履维 艰。20世纪50年代初,由于高等学校院系调整和学科建设认识 上的偏颇,行政管理学的有关专业和课程被取消,该学科的研 究和传播也随之中断。而这一中断竟长达30余年之久。在这30 余年中,作为学科的行政管理处于销声旅迹之中,但作为实践 的行政管理则在不断地前进和发展;行政管理学研究处于空白 状态,而行政实践经验是丰富多彩的,理论与实践之间严重脱 节。党的十一届三中全会后,随着经济建设的发展和改革开放 的深入,行政管理的重要性和行政改革的迫切性日益突现,也 因此推动人们对行政管理学的重新认识。1984年8月,国务院 办公厅和劳动人事部召开了新中国建国以来由政府主持的第一 个研究行政管理学的会议——“行政科学研讨会”。会议从理论 和实践上探讨了开展行政学研究的必要性,提出建立中国特色 的行政管理科学体系的任务及发展中国行政学应遵循的基本原 则。这次研讨会的成功,标志着行政管理学在我国的重建,并 成为它进一步发展的新起点。

四、行政管理学科范畴
1、行政管理学研究内容 行政管理学产生于西方,现代行政管理理论的研究也开始于西方,西方行 政管理理论研究的奠基之作,也是标志行政管理学诞生的主要有1887年美 国学者也是后来美国总统的伍德罗?威尔逊著《行政学研究》、1900年美国 学者古德诺著《政治与行政》、1926年美国学者罗纳德?怀特著《行政学导 论》和1927年美国学者威罗毕著《行政管理原理》。 行政管理学的研究内容可以被概括为以下几个方面:行政职能、行政组织、 行政领导、人事行政、机关行政、行政决策与执行、行政方法、电子行政、 行政法治、行政文化、行政绩效、行政发展。 2、行政管理学研究方法 西方学者采用的主要研究方法 :从演绎研究到归纳研究 、从静态研究到动 态研究 、从单科研究到跨学科研究 。 中国学者采用的研究方法:最根本的方法是唯物辩证法 需要把握的方法有:理论联系实际的方法 、调查研究 、案例分析法 、比 较研究法 。

本章思考题:
1.什么是行政管理?如何理解行政管理的含义? 2.行政管理具有什么特点,如何理解这些特点? 3.行政管理与私人管理、政治统治、立法活动等有何区别与 联系? 4.现代行政管理产生的基础条件有哪些? 5.现代行政管理要遵循什么原则?如何理解这些原则? 6.知识社会中的行政管理会呈现何种变化? 7.行政管理学的研究方法有哪些?

第二章 行政职能
一、政府职能定位 所谓政府职能,是指政府的职责和作用,它主要回答“政府的作用应该是什 么”、“政府能做什么和不能做什么”这类的问题。政府职能是一个广泛的 概念,在宪政体制、历史文化传统不同的国家里,其性质、内容、规范和作 用方式等均存在着明显的差别,即使在同一个国家,不同的历史时期也会有 不同的规范与特点。 1、 政府与市场的关系 (1)市场万能论。这种观点认为市场中的每个人都是理性经济人,市场是 完全自由的,市场交易是完全充分的,市场的信息是对称的。市场的竞争机 制和充分交易行为能够完全、充分地进行资源配置。国家只是一个必要的 “恶”,只是市场的“守夜人”,“最好的政府就是最小的政府”。市场万 能论强调在处理政府与市场关系上,前者只是一个次要的配角,应该由市场 在社会资源配置中起绝对作用。这种观点的最大不足,诚如凯恩斯主义已经 揭示的,市场是不充分的,市场个体的理性导致整个市场的失败,市场不能 解决宏观经济问题。又诚如新制度经济学揭示的,市场信息是不对称的,交 易是有成本的,产权是需要国家保护的。还诚如公共选择理论揭示的,市场 中存在“搭便车”的问题,需要国家来解决。

(2)政府万能论。这种观点认为,国家、政府及其公务员是大公无私 的,无所不能的,是公共利益的代表者,追求的也是公共利益和公共福 利的最大化。政府是一个无所不能的君主,能完全弥补市场缺陷,消除 市场失灵,政府能够解决好所有的经济和社会问题,因而国家对经济与 社会发展的全面干预是必要的也是合理的。这种理论的代表者是凯恩斯 主义,这种理论的最大不足,诚如公共选择理论已经揭示的,国家、政 府及公务员不是公共利益的代表者,有自己的利益追求并很大程度上将 其置于公共利益之上,并且国家在干预经济的过程中存在“失灵”的问 题。 (3)市场与政府相互补充论。这种观点认为,在促进经济发展的过程 中,作为两种基本的制度安排,政府与市场有着互补作用,政府应支持 而不是抵制市场的作用。新政治经济学指出,市场的缺陷并不是把问题 交给政府处理的充分理由,政府与市场是两种可以相互替代的资源配置 方式和具体制度安排。目前,这种观点已成为西方主流的观点,并成为 各国政府确定政府与市场间关系的指导思想。

2、 政府与社会的关系

(1)无政府主义理论。这种理论认为政府是一切社会祸害的根源,如果要 实现社会和谐与均衡,必须立即废除政府,用一种有生命力的、自愿合作的 自治组织来替代政府,以实现个人的绝对自由和社会的完全自治。就其实质 而言,个人主义是无政府主义理论的出发点与归宿,个人至上是无政府主义 者衡量一切社会问题的唯一标准。
(2)国家主义理论。这种理论通过神化国家来解释政府与社会的关系。该 理论认为国家是神圣的,政府是万能的,国家高于、优于社会,社会的存在 必须以国家的存在为前提;社会问题必须由政府来解决,社会不能自行其是、 脱离政府,否则后果不堪设想;政府必须对社会实施全面的控制和管理,以 追求“普遍利益”或“公共福利”,维持国家稳定。 (3)自由主义理论。当代自由主义理论认为,政府对社会而言是必要的, 政府应承担社会管理的职能,政府的主要作用是保护公众的个人自由和社会 秩序;政府不能过于干预社会,更不能取代社会,而需建立相对独立的公民 社会,以便公民阶层享受自由的空气;政府的权力应有一定的界限,只能限 定在保护个人自由的限度内,为使政府不致成为权力过分巨大的怪物,避免

政府权力有被滥用的可能,社会应对政府的权力进行制约。

3、政府与企业的关系 企业一般分为私营企业和公共企业两种,因而西方国家对政府与不同性质 的企业之间的关系,其处理是不同的。 西方国家政府主要是通过法律与经济的手段,对私营企业实施规范与管制、 促进与援助,以及间接引导。只不过,在不同的国家中,政府对私营企业 的影响程度不尽相同。公共企业也是西方国家普遍存在的经济现象。如果 政府的控制过于严厉,公共企业作为独立实体存在的优越性就无从发挥; 如果政府的控制过于宽松,公共企业可能就不对其所有者(公众)承担责 任。当前西方各国政府一方面对公共企业实行分级所有、分类管理,采取 多样化的管理形式和严格的监督;另一方面则通过出售、放松管制、签约 外包等形式实施民营化,以改善政府与公共企业的关系。 二、 政府职能内容 1、 市场失灵及其表现 市场失灵是指因市场缺陷而引起的资源配置的无效率。市场失灵包括两种 情况:一是市场机制无法将社会资源予以有效配置;二是市场机制无法解 决效率以外的非经济目标。 市场失灵的表现包括: (1)公共产品的提供; (2)消除市场的外部性;(3)防止自然垄断; (4)消除信息不对称5.控制收入差距过分悬殊。

2、政府职能内容
(1)提供经济发展的基础条件; (2)提供公共产品与服务; (3)解决与调 整团体冲突; (4)维持竞争; (5)保护自然资源; (6)为个人提供获得 商品和服务的最低条件; (7)保持经济稳定。

三、中国政府职能转变
1、 改革开放以来中国政府职能转变过程
(1) 1988年机构改革时期的政府职能转变。这次改革的最大特点是:第一

次明确提出了政府职能转变这个关键性的问题,职能是机构的依据,机构是 职能的载体,职能的合理配置是行政体制的基础,机构设置必须服从于管理 职能的需要。
(2) 1993年机构改革时期的政府职能转变。这次改革的最大特点:一是把

适应社会主义市场经济发展的要求作为改革的目标;二是明确提出了行政管 理体制改革的目标,从而提高了机构改革的广度和深度;三是全国各级党政 机关普遍进行了“三定”工作,并在分类、定编制、机构设置规范化等方面 进行了有益的探索;四是从1993年起推行国家公务员制度。这次改革带有很 强的过渡性。

(3) 1998年机构改革时期的政府职能转变。1998年国务院机构改革的目的,是解 决机构庞大、人员臃肿、政企不分、官僚主义严重等弊端,进一步深化经济体制改 革,推进党和国家领导制度的改革。 (4) 2003年机构改革时期的政府职能转变。完善政府的经济调节、市场监管、社 会管理和公共服务的职能,深化行政管理体制改革,形成行为规范、运转协调、公 正透明、廉洁高效的行政管理体制。 2003年国务院机构改革有五大重点:深化国有 资产管理体制改革,完善宏观调控体系,健全金融监管体系,继续推进流通管理体 制改革,加强食品安全和安全生产监管体制建设。 2、完善我国政府职能体系 经济调节职能 : (1)完善国家宏观调控体系。要把促进经济增长,增加就业,稳 定物价,保持国际收支平衡作为宏观调控的重要目标。 (2)研究制定统筹兼顾的政 策和规划。要按照科学发展观的要求,合理调整与完善相关政策,包括财政、税收、 投资、分配等有利于促进全面、协调、可持续发展的政策措施。 (3)加强区域发展 协调和指导,实现东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展。 市场监管职能 : (1)建设统一、开放、竞争有序的现代市场体系。 (2)维护和规 范市场经济秩序。 社会管理职能 : (1)完善社会管理体制与机制。 (2)加强社会事务管理。 (3) 建立健全社会公共安全机制。 公共服务职能 : (1)完善就业服务体系和社会保障体系。 (2)发展教育卫生文体 等社会事业。 (3)加强生态环境保护和公共基础设施建设。

3、我国政府职能转变的“三大战略” (1)实施政府职能核心化战略。我国要突出政府核心职能,推进政府职能核心化, 使政府集中于公共教育、社会保障、公共保健、公共科技等核心公共职能。针对国际 上日益激烈的政府核心能力竞争的态势,必须明确提出“政府基本职能”或“政府核 心职能”概念,将其与“政府非基本职能”或“政府非核心职能”区别开来,政府应 集中公共财政与公共资源加大科技教育投资。 (2)实施政府财政公共化战略。我国公共资金分配的重点要由传统的经济建设服务 领域,迅速转向社会服务领域,要由经济建设服务型财政转向社会服务型公共财政。 随着社会经济的发展,我国财政收入占GDP的比重要不断提高,要达到发展中国家25 %一35%的水平;同时,将中央财政收入占财政收入的比重提高到60%以上。 (3)实施公共服务社会化战略。打破行政垄断,实行公共服务市场化与社会化;改 革政府公共供给方式,允许多元所有制成份提供公共产品;我国要建立政府与社会合 作的多中心治理结构,发挥非政府组织的作用,形成政府与非政府组织的合作伙伴关 系。在教育、扶贫、妇女儿童保护、环保、国有企业下岗职工再就业以及人口控制等 领域发挥非政府组织的重要作用。 4、我国政府职能的“五大重点领域”

(1)提高政府公共教育服务水平,普及十二年制义务教育,普及高中教育。 (2) 提高政府社会保障公共服务水平,完善基本社会保险与最低生活保障制度。 (3)提 高政府公共医疗服务水平,使人人都享有基本医疗保健。(4)提高政府公共科技服 务水平,加强对基础科学研究与中高技术领域的科技补贴。 (5)加强农村公共服务
投入。

案例分析
发展目标:十年内大连比肩硅谷班加罗尔都柏林 《中共大连市委、大连市人民政府关于加快软件和服务外包产业发展的 意见》日前下发。这是我市首个以市委、市政府名义发布的关于软件产业发 展的指导性文件。《意见》明确提出,我市软件和服务外包产业的发展定位 是:成为我国重要的软件产业自主研发基地、高端服务外包承接基地和连接 国内外服务外包市场的再次转移中心;发展目标是:5年内实现“中国第 一”,10年达到全球领先。为此,《意见》要求不断加大对软件和服务外包 产业的财政支持力度。市财政的支持资金每年都要增加,各区市县和先导区 每年也要安排专项资金并逐年增加资金额度。《意见》共分九大部分。当前 和今后一个时期,要坚持推动自主创新和提升产业国际化水平并举的方针, 加快体制机制创新,着力建设产业园区,大力加强人才培养和引进,深度挖 掘国内外市场资源,全面提高产业发展的软硬件环境和成熟度。要积极扶持 企业发展,大幅度提升产业规模,推动产业结构优化升级,形成在国内外领 先的产业竞争力。根据《意见》提出的时间表,到2018年,产业规模和综合 实力达到全球产业领先城市的水平,成为与美国硅谷、印度班加罗尔、爱尔 兰都柏林齐名的全球软件和服务外包产业发展集中区。 案例思考:根据案例,请说明政府在推动社会经济发展中具有什么作用 和功能?

本章思考题
1.政府与市场之间是什么关系?有哪些观点来解释这种关系? 2.政府和社会之间是什么关系?有哪些观点来解释这种关系? 3.什么是市场失灵?它有哪些具体表现? 4.在市场经济条件下,政府有什么基本职能? 5.社会主义市场经济条件下,我国的政府职能体系是如何规 定的? 6.实现我国政府职能有什么重点?

第三章 行政组织
一、行政组织概述 1、行政组织含义 行政组织是一种社会组织,它是指为行使国家权力,管理公共事务, 通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系, 也就是通常所说的政府机关。 行政组织由四大要素构成,即物质要素、精神要素、环境要素、目 的要素。物质要素指组织需要的钱、设备、房屋等;精神要素指组织成 员行使权力的过程、领导方式、合作关系、职责划分及团体意识等;环 境要素指行政组织形成的原因,包括时间、地点、人物等条件;目的要 素指行政组织所要达到的任务和目标。在四大要素中,组织成员及其职 位构成了行政组织两个最基本的元素。 2、行政组织类型 一是中枢机关。又称首脑机关,它是中央政府和地方各级政府统辖全局 的指挥中枢和决策监督核心。

二是职能机关。我国的职能机关有国务院各部、委及直属机构,各级政府 负责专业行政管理的厅(局)、处、科等。 三是辅助机关。即协调行政首长处理日常事务的综合性办事机关。辅助机 关可分为综合性、专业性、政务性、事务性四种辅助机关。我国各级政府 的办公厅(室)是典型的综合性辅助机关。专业性辅助机关是专门就机关 内某一项具体事务行使职责,如各机关内的人事、财务等部门。各级政府 的政策调研室属政务性辅助机关。机关事务管理局或行政处(科)则是事 务性辅助机关。 四是直属机关。直属机关是对中央政府直属行政组织的一种称呼,是根据 《国务院组织法》设立的主管某些专门业务的行政机构。这些专门业务不 便划归各部、委,根据工作需要,又有必要设立专门机构进行管理,因此 设立直属机构承担管理任务。直属机构的法律地位略低于各部、委,一般 称为局,为副部级,如国家统计局、海关总署等。 五是派出机关。派出机关是一级政府根据业务管理的需要,按法律规定和 管辖地区授权委派,在所辖区域内设立的代表机关,如我国省政府下设的 行政公署等。派出机关不构成一级国家行政机关,其权力是委派机关的延 伸,因而是派出它的那一级国家行政机关的分支机构。

行政组织设计原则 (1)精简统一原则。我国宪法规定:“一切国家机关实行精简的原则” 行 政组织的设置要适应社会发展的需要,领导层次要适度,尽量压缩编 制;行政组织成员人数和组织管理层次保持在最小限度。另外,行政 组织设计应完整,领导指挥要统一。行政组织内部各级管理机构必须 服从它的上级管理机构的命令;一个下级只能服从一个上级的指挥, 避免多头领导与多头指挥;各级管理机构不应越级指挥。 (2)权责一致原则。行政组织内各部门、成员职责与权限必须协调一致, 既要明确每一管理层次的职责范围,又要赋予其完成职责所必须具有 的管理权限。 (3)分工协作原则。行政组织内机构与人员按专业化要求严格分工;各部 门的任务、目标职责要明确,分工必须有协作,各部门要加强沟通与 联系,做到自动协调。 (4)法制与效率原则。即国家行政机关的设置必须规范化和法制化。行政 组织的设置必须有一定的法定程序,依宪法和有关法律设置,防止随 意设置机构。此外,行政组织设置要将效率原则放在首位,一切原则 都是为了提高行政组织运行效率的。 (5)权变原则。行政组织应根据组织任务、目标和组织外在环境的变化, 自觉适应与调整;行政组织设计要因人、因事、因环境而异。

二、静态行政组织 (一)行政组织结构 行政组织的结构包括纵向结构与横向结构两个方面。 1.行政组织的纵向结构。纵向结构又称组织的层级化。行政组织的纵向结 构指的是行政组织的纵向分工,是行政组织内部各层级之间的纵向等级模 式。即要在行政组织各机构内按上下层次关系,设立若干层次,上下层次 之间构成领导与被领导的垂直关系。纵向结构具体表现为:一是不同层次 的行政机关上下级的主从关系;二是同一行政机关内设置的各行政组织之 间的上下级关系。 可见,行政组织的纵向结构涉及的主要问题是行政层级问题。行政层级指 的是行政组织中的层次数目。按层级组建的行政组织,被划分为若干层次, 形成一个等级分明的金字塔结构,处在塔尖的行政高层通过一个等级垂直 链控制着整个行政体系。任何国家政府组织都是按层级化设计的,一般来 讲,纵向结构的等级层次有四个,即高、中、低、基层。大体上在我国中 央政府属于高层,省级政府属于中层,市和县级政府属于低层,乡镇政府 属于基层。层级化的主要问题是行政层次的数目必须适当。就提高行政组 织的运作效率而言,要尽量减少行政层次的数目。层次过多,既造成人力、 物力、财力的浪费,又影响整个行政管理的运营,从而降低行政效率,产 生官僚主义弊端。

2、行政组织的横向结构。又称行政组织的部门化。是指行政组织的横向分 工,是行政组织内同级行政机构之间和机构内部各同级部门之间平衡分工、 相互合作与协作的关系模式。行政组织的横向结构涉及的主要问题是行政 幅度问题。行政幅度指的是一个层次的行政机构或一位行政领导所能直接、 有效控制的下级机构或人员的数目。 科学的行政幅度没有统一标准。它的宽窄与四个因素有关:(1)行政层 次。在一个特定的组织内行政幅度与行政层次成反比关系,行政层次越多, 则每一行政机构的行政幅度就小;反之,行政层次越少,则每一行政机构 的行政幅度就会增大。(2)组织内权责划分程度。权责明确,监督范围就 可以扩大;权责不清,则行政幅度相应会缩小。(3)组织成员的素质。如果 成员受过良好训练,有良好判断力和创造力,行政幅度可适当增宽。 (4)组 织机构的合理化程度以及物资设备和技术传送的先进程度也影响行政幅度 的宽窄。 3、行政组织结构改革 自20世纪70年代以来,传统的层级制结构形式受到严峻挑战,这是因 为,层级制结构造成众多组织机构臃肿,官僚作风盛行,效率低下,公共 行政的能力和信誉受到严峻挑战。而且,随着新技术革命的兴起,管理信 息系统的建立,减少了对组织管理层次的过分依赖。因此,改革旧的结构 形式已成为时代的必然。从20世纪80年代开始,组织结构的改革从企业领 域开始,并迅速波及到政府公共管理领域。组织结构形式的改革主要是趋 于扁平化和团队化。

所谓组织结构扁平化,就是通过减少行政管理层次,裁减冗余人员,从 而建立一种紧凑、干练的扁平化组织结构。如政府通过权力下放、租赁承包 等方式将一部分职能移交给社会以达到缩减政府管理层次,提高公共行政效 率的目的。扁平化结构具有自身的优势:(1)行政幅度增宽,行政层次减少, 组织成员积极性提高;(2)组织内信息畅通;(3)管理成本降低,工作效率大 大提高。但扁平化组织结构也可能造成权力分散,行政控制减弱的弊端。 所谓组织结构团队化,就是组织结构从层级制垂直结构转向以“团队” 为中心的过程化组织模式。团队化是让组织成员打破原有的部门界限,绕过 原来中间管理层次,直接面对顾客和组织总体目标,以群体和协作的优势, 赢得组织的高效率。团队化组织结构形式具有自身的特征:(1)目标明确。共 同的目标是团队得以存在的基础;(2)界限不明。“团队”是不同部门、 不同专业的成员构成的,成员一旦进入团队后,就不再受原职能部门的管辖, 而是依据“团队”目标自主开展工作;(3)角色分工。有效“团队”成员 必须在清晰的组织框架中,做好角色定位与分工;(4)规模适中,“团队”成 员人数适中,便于成员间沟通交流。 (二)行政组织体制 1、首长制和委员会制。这是依据行政决策和担负行政责任的人数多少来划 分的。1982年我国宪法规定,各级国家行政机关实行行政首长负责制,国务 院实行总理负责制,国务院各部、委员会实行部长、主任负责制。各级地方 人民政府也分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、乡长、镇长负 责制。

首长制的优点是:行政组织权力集中,责任明确,决策与行动迅速,指 挥有力,避免互相推诿,减少不必要的冲突,易于保密。其缺点是:行政首 长一人知识、精力、经验有限,决策和处理问题可能欠周到和难以胜任,影 响行政效能,而且行政首长一人独揽大权,缺少监督制约机制,容易形成独 断专行,不符合民主精神。委员会制的优点是:决策能集思广益,考虑问题 较周全,能反映各方面利益和要求;领导成员彼此互相牵制,可防止专断。 其缺点是:权责不明,事权不一,易造成相互扯皮,借口集体负责而实际上 无人负责;行动迟缓,议而不决,决而不行,反应迟钝,致使行政效率低下。 2.集权制与分权制。这是依据行政组织上、下级职权的大小来划分的。 集权制的优点是有利于保证政令统一,标准一致;有利于维护组织的整体利 益,统筹全局,力量集中,指挥灵便;有利于提高组织应变能力,便于命令 的贯彻和执行。其缺点是集权运用不当,则不能因地制宜,缺乏生机与活力; 上级易滋生官僚主义,忽视和挫伤下级利益与积极性;下级事事向上级请示, 缺乏应变能力,降低了工作效率。分权制的优点是便于发挥下级组织的主动 性和积极性,克服权力过分集中的现象;便于下级在本地区内因地制宜处理 问题,应变能力强。但分权制也会产生一些问题,如权力过度分散,则会破 坏政令统一,导致指挥失灵,控制不力,监督困难,下级各自为政,形成本 位主义,从而影响组织整体功能的发挥,甚至会走向失控。 我国行政体制是典型的集权制。行政权力集中在上级机关,下级必须按 上级机关的法令或指示办事。

3、完整制与分离制。这是依据同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和 控制的异同来划分。完整制的优点是指挥统一,权力集中,关系明确,责 任确定,易于沟通,步调一致;上级机关或首长能统筹全局,全面规划。 缺点是缺乏监督制约机制,上级机关或首长容易专断擅权,滋生官僚作风; 下级容易失去主动性和积极性。分离制的优点是有利于各组织间相互牵制, 防止独断专行;事权分散,易于发挥下级的主动性和积极性。但分离制运 用不当,亦会造成政出多门,各自为政,统属不清,责任不明,相互推诱 与扯皮等弊病。 4、层级制与职能制。这是依据行政组织内部各机构功能与性质来划分的。 层级制,又称分级制、直线制或科层制。指行政组织纵向分为若干个层级, 每个层级的工作性质和基本职能相同,各对其上一层级负责,但管辖范围 从上到下依次缩小的组织体制。职能制,又称分职制或分部制。指行政组 织同一层级横向划分为若干个部门,每个部门业务性质和基本职能相同, 但互不统属、相互分工合作的组织体制。层级制的优点是结构较为简单, 权力集中,责任分明,联系简捷,决定迅速,政令统一。缺点是行政组织 各级主管事务繁多,行政领导难以有效胜任工作;下层成员接受指令过多, 疲于应付;层级节制过严,中间层次过多,容易造成信息传递失真,决策 失误。 职能制的优点是各部门业务专一,责任明确,有利于建立有效的工作秩序, 提高行政效率;但职能制如运用不当,也会排斥集中领导和统一指挥,形 成多头领导;各部门间缺乏沟通,各自为政,机构林立,难以形成组织合

在行政实践中,没有单纯的层级制或单纯的职能制,层级制和职能制往 往结合使用,形成以层级制为基础的直线职能制。直线职能制吸取了以上两 种体制的优点,并克服其缺点。它设置了两套系统,一套是按命令统一原则 组成的指挥体系;另一套是按专业化分工原则组织的职能系统。直线职能制 的精神是保证每一层级内部有统一指挥,避免多头指挥和无人负责现象,同 时又使指挥系统和职能系统相互配合,相互促进,充分发挥行政组织的整体 效能。 我国行政组织的结构体制就是层级制和职能制的并用。就层级而言,从 中央到地方,分为国务院、省(自治区、直辖市)、市(州)、县、乡(镇) 若干行政层次;就职能而言,每一层级又分为若干部门,如国务院分设各部、 委、署;省、自治区政府一般设有若干厅、委;市、州、县政府一般设若干 局;乡镇政府设若干所。同时,国务院的各部委与地方各级政府相对应的厅、 局、所之间,又存在领导与被领导或指导与被指导的关系。这样,就形成了 一个纵横交错的行政体系。 (三)动态行政组织 1、行政组织气候 组织气候,是指因组织成员的观点、情感、人格、态度、情绪等心理因 素而产生的普遍且持久的组织气氛。组织成员行为受组织环境以及由主观环 境塑造的主观心理因素的影响和支配。一方面,组织气候是组织成员在与组 织环境的交互作用中构成的,从另一方面来说,组织气候也可以认为是组织 成员的个性、认知、目标和组织目标的融合一致的一种变化过程。

2、行政组织冲突 组织中个人冲突。组织中个人之间的冲突形成原因很复杂,大致有六个方面: (1)由于个人价值观不同造成的冲突;(2)由于组织中个人之间信息沟通 不畅形成的冲突;(3)由于个人认识上的偏差形成的冲突;(4)由于个人 本位主义思想形的冲突;(5)由于个人心理行为习惯的差异造成的冲突; (6)由于工作竞争引起的冲突。 组织中个人与团体之间的冲突。组织中个人与团体的冲突主要表现为个人目 标与组织目标之间的冲突。大量实践证明,组织目标与个人目标不会完全融 合也不会完全分离,往往是部分融合部分分离的混合状态,冲突在这种状态 下一直存在。个人目标与组织目标越融合,个人与团体之间的冲突愈小;个 人目标与组织目标越分离,个人与团体之间的冲突愈大。 组织中团体之间的冲突。现代组织理论学者卢桑斯认为,组织中团体之间的 冲突一般有四种情况,即组织不同层级间的冲突;不同职能间的冲突;指挥 系统与参谋系统间的冲突,以及正式组织与非正式组织间的冲突。组织中形 成团体冲突的原因主要有:(1)参与决策的需要。一个组织的团体之间为了参 与决策过程,争取更多的资源,常会发生冲突;(2)目标差异。组织由于分工 划分成不同的部门和机构,每个单位在组织设计之初就已确定目标,各个单 位的目标集合成组织的总目标,但在具体执行过程中,各部门和机构的行为 大都以本单位的利益为目的,忽视组织的总目标和其他单位的目标,从而引 发冲突;(3)团体间认识上的差异;(4)各团体间的权责不明、划分不清引发 冲突;(5)不健康的思想意识和不良的团体作风也可引起团体冲突。

3、行政组织发展 一个良好的组织发展通常包括:(1)发展个人;(2)发展团体;(3)发展组 织三个方面。发展个人的目的是培养个人的控制能力、责任能力、工作能力、 合作能力。发展团体的主要目的是要消除团体之间的隔阂,增进相互了解和 彼此合作,顺利完成组织目标。发展组织是发展个人和发展团体在技术和方 法上的综合应用,包括团体间讨论,组织协调会议,组织内部人才的培养等。 总之,组织发展一方面促进了组织成员间相互理解,减轻了组织成员的紧张 程度,提高了团体间协作意识;另一方面也为组织输入了创造性的信息和意 见,有利于组织与环境的动态平衡。 (四)非正式组织 1、非正式组织含义 对非正式组织的研究起源于霍桑实验。霍桑实验表明,正式组织中总存 在着一些非正式组织,并对人的感情、情绪、地位、行为、爱好产生很大的 影响。首次提出非正式组织理论的是美国学者C.巴纳德。他在《经理的职 能》一书中指出:“非正式组织就是在正式组织中,由于个人之间的相互接 触、交互影响而形成的自由结合体,它不具有特定的目的,而是具有偶发性 或自然形成的。” 非正式组织是正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相 近、利害一致、未经人为的设计而产生的交互行为和共同意识,并由此形成 自然的人际关系。这种关系既无法定地位,也缺乏固定形式和特定目的,对 正式组织的目标达成会发生促进、限制或阻碍作用。

2、非正式组织特点 第一,自然性。非正式组织完全是人们自发结合而成的,没有人强迫,也没 有人故意安排和设计,它完全是由于人们通过组织中的交互行为产生彼 此认同而自然产生的结合体。而正式组织则是经过计划,具有一定结构 的人群的固定关系结合体。 第二,内聚性。非正式组织虽然没有严格的规章制度的制约,但其成员由于 有相似的个人爱好或价值取向,从而产生较为一致的“团体意识”,起 着内聚和维系其成员的作用。而正式组织成员间如果缺少感情交流,往 往没有多少凝聚力。 第三,亲合性。在正式组织结构中,由于社会分工的影响,组织成员之间或 多或少存在一些社会距离。但在非正式组织中,由于人与人的结合有相 同的背景,所以彼此之间的距离感缩小,甚至消失。 第四,变动性。非正式组织是自愿结合、自发产生的。因此就往往呈现不稳 定性。它往往随着环境的变化、观点的更新、新的人际关系的出现、活 动范围的改变而发生变动。 第五,人格化倾向严重。主要表现为非正式组织中的领袖人物作用很大,他 们在组织中负责维系其组织的相对稳定,提出权威性意见,对其组织成 员的行为影响较大。

3、非正式组织的产生 (1)个人经历因素。组织成员有类似经历和现实遭遇,会产生相似的情绪和认 知,从而形成非正式组织;(2)个人兴趣因素。组织成员兴趣爱好相似,在工 作之余经常频繁接触,联系密切,逐渐形成非正式组织;(3)个人价值观念因 素。组织成员价值观念较为一致,容易产生共同语言,经多次交往后,逐渐 形成非正式组织;(4)社交因素。组织成员要靠多种多样的关系纽带联系起来, 形成各式各样的交往活动,这些因工作和生活联系而经常交往接触的成员, 可能形成非正式组织;(5)共同利害因素。组织成员在工作上有共同的利害 关系,容易形成非正式组织。 4、非正式组织的功能 非正式组织的功能正功能主要表现在:(1)可以调节、弥补正式组织的不足。 非正式组织往往不受程序的约束,具有较高弹性,对于紧急问题,能迅速沿 着非正式组织过程加以解决,从而增加施政力量。(2)可以加强组织内部的意 见沟通,使成员更快捷、迅速地了解组织各种措施的意图。(3)可以有助于成 员内部凝聚力的增强,起到统一成员行为、安定组织的作用。(4)可以使组织 成员遵从团体的文化价值规范,进而增进团结,使组织保持和谐一致。(5)有 助于对组织成员的控制,进而影响和规范人的行为。(6)可以给组织成员以社 会满足感;(7)可以改善组织气候,有利于组织目标的实现,促进人的全面发 展。

非正式组织的消极功能主要有:(1)反对变革。非正式组织成员为了维 护自身利益,常采取共同的抵制方式,成为推行新制度的障碍。(2)任务冲 突。非正式组织和正式组织的利益经常不一致,其成员往往为了在非正式 组织中寻求满足,会忽视组织目标,形成目标冲突,从而不利于组织目标 的实现。(3)传播谣言。非正式组织成员沟通频繁,容易传播、散布谣言, 对正式组织及其成员危害极大。(4)顺应控制。由于非正式组织具有社会控 制作用,所以在消极性非正式组织之中,成员不得不顺应团体的规则,收 敛自己的行为角色,从而抹杀人的创造性,使人的行为脱离正式组织所需 的行为形态,加大正式组织与非正式组织的冲突。 (五)学习型组织 1、学习型组织含义 所谓学习型组织,是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛、充分发 挥员工的创造性思维能力而建立起来的一种有机的、高度柔性的、扁平的、 符合人性的、能持续发展的组织。这种组织具有持续学习的能力,具有高 于个人绩效总和的综合绩效。 人类的学习一般有三种类型:个人学习、组织学习和学习型组织,这 三种方式是不断深入的,个人学习是基础,而学习型组织是最终要实现的 目标。另外,学习型组织对人性的假设是“自我超越人”,区别以往的人 性假设(经济人、社会人等),其最大的特点是把组织成员看作不断成长 的、可以通过学习而不断提高的。

2、学习型组织特征 (1)组织成员拥有一个共同的愿景。组织的共同愿景,来源于员工个人的 愿景而又高于个人的愿景,是他们的共同理想。它能使不同个性的人凝聚在 一起,朝着组织共同的目标前进。 (2)组织由多个创造性个体组成。在学习型组织中,团体是最基本的学习 单位,团体本身应理解为彼此需要他人配合,组织的所有目标都是直接或间 接地通过团体的努力来达到的。 (3)善于不断学习,这是学习型组织的本质特征。主要有四点含义:一是 强调“终身学习”。即组织中的成员均应养成终身学习的习惯,这样才能形 成组织良好的学习气氛。二是强调“全员学习”。即组织的决策层、管理层、 操作层都要全心投入学习,尤其是经营管理决策层。三是强调“全过程学 习”。即学习必须贯彻于组织系统运行的整个过程之中,不要把学习与工作 分割开,应强调边学习边准备、边学习边计划、边学习边推行。四是强调 “团体学习”。即不但重视个人学习和个人智力的开发,更强调组织成员的 合作学习和群体智力(组织智力)的开发。学习型组织通过保持学习的能力, 及时铲除发展道路上的障碍,不断突破组织成长的极限,从而保持持续发展 的态势。 (4)“地方为主”的扁平式结构。传统的组织通常是金字塔式的,学习型 组织的组织结构则是扁平的,即从最上面的决策层到最下面的操作层,中间 相隔层次极少。它尽最大可能将决策权向组织结构的下层移动,让最下层单 位拥有充分的自主权,并对产生的结果负责,从而形成以“地方为主”的扁 平化组织结构。

(5)自主管理。学习型组织理论认为,“自主管理”是使组织成员能边工 作边学习并使工作和学习紧密结合的方法。通过自主管理,组织成员可以自 己发现工作中的问题,自己选择伙伴组成团队,自己选定改革、进取的目标, 自己进行现状调查,自己分析原因,自己制定对策,自己组织实施,自己检 查效果,自己评估总结。团队成员在“自主管理”的过程中,能形成共同愿 景,能以开放求实的心态互相切磋,不断学习新知识,不断进行创新,从而 增加组织快速应变、创造未来的能力。 (6)组织的边界将被重新界定。学习型组织边界的界定,建立在组织要素 与外部环境要素互动关系的基础上,超越了传统的根据职能或部门划分的 “法定”边界。 (7)员工家庭与事业的平衡。学习型组织努力使员工丰富的家庭生活与充 实的工作生活相得益彰。学习型组织对员工承诺支持每位员工充分的自我发 展,而员工也以承诺对组织的发展尽心尽力作为回报。这样个人与组织的界 限将变得模糊,工作与家庭之间的界限也将逐渐消失,两者之间的冲突也必 将大为减少,从而提高员工家庭生活的质量,达到家庭与事业之间的平衡。 (8)领导者的新角色。在学习型组织中,领导者是设计师、仆人和教师。 领导者的设计工作是一个对组织要素进行整合的过程,他不只是设计组织的 结构和组织政策、策略,更重要的是设计组织发展的基本理念;领导者的仆 人角色表现在他对实现愿景的使命感,他自觉地接受愿景的召唤;领导者作 为教师的首要任务是界定真实情况,协助人们对真实情况进行正确、深刻的 把握,提高他们对组织系统的了解能力,促进每个人的学习。

3、学习型组织的“五项修炼” (1)锻炼系统思考能力。要把企业看成一个系统,并把它融入社会这个大系 统中,考虑问题既要看到局部又要看到整体,既要看到当前又要看到长远。 系统思考修炼的精义在于心灵的转换,即:观察环状因果的互动关系,而不 是线段式的因果关系;观察一连串的变化过程,而非片段的、一幕一幕的个 别事件。 (2)追求自我超越。就是鼓励人们做事要精益求精,努力实现心灵深处的热 望。修炼首先要做的是建立个人愿景。而建立个人愿景则必须先弄清“到底 什么对我们最重要”,其次要学习“更清楚地看清目前的真实情况是什么”。 愿景已经建立,余下的就是如何努力去实现这个愿景。愿景和现状的差距可 能是一种力量,将你朝愿景推动,也就是“创造力张力”。 (3)改善心智模式。这项修炼要求组织的领导者和员工用新的眼光看世界。 彼得· 圣吉认为:“心智模式是深植于我们心灵的各种图像、假设和故事。就 好像一块玻璃微妙的扭曲了我们的视野一样,心智模式也决定了我们对世界 的看法。这项修炼的核心任务,就是要帮助我们看见挡在眼前的玻璃,创造 出适合我们的新心智模式。”开放和实质贡献是改善心智模式的关键。改善 心智模式的修炼主要应做到的是对自己心智模式的反思和对他人心智模式的 探询。 (4)建立共同远景目标。进行这一项修炼的目的是建立生命共同体。它包括 远景、价值观、目的和使命、目标等内容。共同愿景要求全体员工为之奋斗, 为之奉献,而不是简单地服从或投入。要使员工能奉献于共同愿景,必须使 愿景深植于每一个员工的心中,必须和每个人信守的价值观相一致;否则, 不可能激发这种热情。

(5)开展团队学习。其目的是为了激发群体的智慧。彼得· 圣吉认为,形成 “整体配合”是开展团队学习的精髓。也就是说,开展团队学习后,由于团 队成员理解彼此的感觉和想法,因此能凭借完善的协调和一体的感觉,发挥 出综合效率。 有些学者认为,在这五项修炼中,改善心智模式、开展团队学习和锻炼 系统思考能力是为了提高应变能力;超越自我和建立共同远景目标是为了提 高向心力和创造力。总体而言,五项修炼是一种观念的改变,是一种信念的 改变,一种思维方法的改变,也是一种管理方法的改变。 (六)学习型政府 第一,注重政府的责任和共同愿景。 第二,改革政府组织结构,将层级制的官僚结构变革为扁平化、地域化的组 织形式。扁平化组织是政府组织学习的必要工具。在等级森严的组织结构中, 信息流总是单方向、从上到下的,而在扁平化组织中,信息流是双向的,组 织部门和成员可以平等地学习和互动,学习的效果也因为结构的简洁和沟通 的快速方便而加强。 第三,政府与社会之间的合作与交流。学习型政府倡导在政府与社会之间建 立一种新型的、平等的全方位的合作关系,寻求公众对社会管理的合作性与 主动性,使得政府管理和社会积极配合结合起来,政府可以及时了解社会的 需求并根据社会的要求制定出合理的解决方案,在社会力量的支持下实现政 府的目标。

第四,改革政府人事制度,建立灵活有效的人事管理机制。打破官僚制固定 而僵化的资历主义的人事管理模式,代之以灵活的、负责任的、能力主义和 绩效主义的新人事管理模式。 第五,政府管理的民主参与。民主参与注重的是政府管理中的决策与执行环 节中的公众,特别是专家的参与性。学习型组织本质上是一种民主的组织结 构。民主是学习型组织的价值本质,对政府来说尤其是如此。所以,学习型 政府的关键环节就是在决策和执行过程中最大量的引入公众和专家的参与, 使得政府行为最大程度的合乎社会公众的要求。 第六,政府的绩效管理。学习型政府不是在官僚制度下那种流于形式主义的、 将满足制度程序的要求作为最高目标的政府,而是在每一个政府行为中都结 合了公众的要求,利用政府和公众之间的合力有创造、有产出的实效政府。 学习型政府以绩效为管理坐标,抓典型,树标杆,建立学习机制,把最佳的 组织生产方式引入到全体组织的工作过程中,最终实现组织绩效的提高。绩 效既是组织学习的内容,又是组织学习的目标。 第七,以创新作为政府整体行为的标准。学习型政府一个最核心的任务就是 创新,创新成为了政府整体行为的重要标准。政府不断地学习外部的最新观 念和技术,主动和社会力量合作,在政府组织结构和功能行为各方面求新求 好,既保证政府自身的良性运转,又保证社会事务得到最好的解决。创新是 政府发展的最永恒的动力,惟有创新才可以使得政府成为最有效能的政府和 最令人满意的政府。

本章思考题: 1、行政组织结构改革的趋势是什么? 2、非正式组织具有什么特征? 3、为何在组织中存在个人冲突、个人与团体的冲 突以及团体之间的冲突? 4、非正式组织具有什么作用与功能 5、学习型组织具有什么特征? 6、如何建立学习型组织? 7、学习型政府具有什么特征?

第4章 行政领导
一、行政领导概述 (一)行政领导含义 1.领导的含义 :领导是领导者为了实现所在组织的目标, 依靠组织赋予的权力及自身的综合影响力,通过组织、协调、 引导和鼓励等手段,不断动员和激励被领导者实现组织目标的 过程。它既表现为一种关系,又是管理中的一种职能。 2.领导与管理的比较 ?新旧思维范式之比较 ?旧范式:工业时代,稳定,控制,竞争,事物,统一。 ?新范式:信息时代,变化,授权,协作,人际关系,多样。

管理
指引方向 团结员工

领导 创造愿景和战略;目光保持在水平 线上
营造共享的文化和价值;帮助他人 成长;减少界限

计划和预算;目光关注 底线
组织和员工;指导和控 制;设置界限

建立关系

关注实物:生产、销售 关注个人:激发和鼓励追随者;基 产品或服务;基于职 于个人的力量;像教练、维修工 权;像老板一样行事 或服务员一样行事 情感上疏远;专业思维; 情感上接近(心理);思维开放 健谈;趋同;对组织 (思维);善于倾听(交流); 深入了解 多样(勇气);对个体深入了解 (诚信) 保持稳定 多变、甚至剧变

个人素质

结果

就指引方向而言,领导和管理都需要为组织指引方向,管理侧重于制定 详细的计划来取得预期的结果,并分配资源来完成计划。领导需要营造对未 来的预期,并开拓实现预期所需要的长远战略。管理关注于底线和短期结果, 而领导着眼于长远未来。

就团结员工而言,管理的前提是进行架构,配备人员, 制定一系列的政策、步骤和系统去管理员工,并监督计划的 完成。而领导恰恰相反,领导者要同员工就未来的设想进行 沟通,形成分享型文化,并且为实现未来的设想而建立核心 价值观。 就建立关系而言,管理关注的是诸如机器和报告一类现 实的东西,以及可以生成组织产品和服务所需要的步骤。而 领导需要的是激励他人。 就个人素质而言,管理的过程通常会导致人们感情上的 疏远,而领导意味着感情上的拉近。管理意味着提供答案来 解决问题,而领导需要勇气来承认错误、承担风险、聆听、 信任并向别人学习。领导力并不是技能的固定组合,它依靠 的是大量的虽看不见却十分重要的个人素质,真正的领导者 自身存在一种微妙但有力的力量。 就结果而言,管理带来的是稳定、可预测性、秩序和效 率,而领导往往会引起剧烈的变化。由此可见,尽管好的管 理可以帮助组织达到短期目标,但好的领导力对于组织成功 引向未来是必不可少的。而今天组织面临的问题,是太多的 人在执行管理,实行领导的人太少。

3.行政领导的含义 行政领导是指国家行政机关依法担任领导职务、行使领 导职权者通过决策、组织、指挥、协调、监督、控制等方式, 引导和影响所属组织成员,共同努力去完成组织内部既定行 政目标的活动。行政领导贯穿于行政管理活动的全过程,其 活动成果是由行政领导者、被领导者、行政目标和行政环境 等诸要素相互作用和相互结合的产物。
(二)行政领导的基本职能 1.制定规划、科学决策;2.建立规范、组织协调;3. 指 挥与领导;4.监督控制;5.教育激励、知人善任。 (三)行政领导方式 1.命令式 ; 2.疏导式 ;3.激励式; 4.示范式 。

(四)行政领导在行政管理中的地位和作用 1.行政领导是行政管理协调统一的保证。 2.行政领导贯穿于行政管理的全过程。 3.行政领导是行政管理成败的关键。 二、行政领导者 (一) 行政领导者含义 行政领导者是指依照法律规定,通过选举或任命等程序, 在国家行政机关中担任行政领导职务的人员。行政领导者一般 有两层含义:一是指群体,即领导集团,领导班子;二是指个 体,即行政部门负责人。任何行政领导者都是一定的职位、职 权、职责的统一体,三者之间相互联系,互相制约,不可偏废。 有职就要有权,有权就要尽责,任何将三者分离的状况都将妨 碍行政领导者的领导作用的发挥。

(二)行政领导产生方式 从历史的角度看,行政领导的产生方式大致有以下几种: 1、选举制。即行政领导者由被领导者或被领导者的代表 选举产生。 2、任命制,又称委任制。即行政领导者由上级领导者或 上级机关根据个人或少数人的意志和标准任命产生。任命制是 各国普遍使用的,是历史最悠久的传统选拔方式。 3、考任制。行政领导者由专门的机构根据统一的、客观 的标准,通过考试择优产生。考任制本来是我国古代最先发明 的选拔官员的一种方式,现已被世界各国所采用。 4、聘任制。临时聘用一些外部人员担任非常设性的行政 领导职务。目前,聘任制范围越来越广,其优点是便于吸收外 来人才,也有利于原来默默无闻的人才脱颖而出,给本部门带 来先进的管理经验、方法和手段,使本部门的领导层能够及时 更新并始终保持活力。但在实际运用中,应注意防止短期行为 及忽视使用本部门人才的弊端。

(三)行政领导者的影响力 1.权力性的影响力 构成权力性影响力的要素主要包括:传统因素、职位因素 和资历因素三个方面,这种影响力对被领导者的作用主要表现 为被动、服从,它的核心是权力。这种影响力不是领导者的现 实行为造成的,是外界赋予的。但它对下级的影响却带有强制 性和不可抗拒性。这种权力来自行政领导者所担任的职务,他 有了这个职务,就有了这个职务法定的权力,下级不能随便不 接受他的领导。 2.非权力性的影响力 非权力性的影响力是与合法权力相对的,它既没有正式的 规定,也没有组织授予的形式。所以,它属于自然性影响力、 统御力。这种影响力表面上没有合法权力作基础,但它是靠领 导者自身的威信和自身的品质、才能、知识、感情以及以身作 则的行为来影响他人的。非权力性影响力产生的基础比权力性 影响力产生的基础广泛得多,因而非权力性影响力往往是权力 性影响力所不及的。构成非权力性影响力的因素主要包括:行 政领导者的品德、才能、知识、感情、修养等因素,而这些因 素恰恰是行政领导者所应具备的素质的内容。

在现代行政活动中,行政领导者的非权力性影响力在行政 领导者的影响力中占有的比重已大大超过权力性影响力。现代 行政管理的民主化趋势,需要行政领导者具有高素质。行政领 导者对下属所发生影响,已不完全是凭借他所具有的权力,他 还必须有丰富的知识、高强的能力、宏大的气度以及优良的品 质。这样其下属是因“佩服”而“受命”,决不是因“恐惧” 而“服从”,这就是现代行政领导者所应具有的影响力。 (四)行政领导的素质 1.政治素质。领导者的政治素质决定了领导活动的方向, 因此,政治素质对于一格行政领导者尤为重要。行政领导者的 政治素质主要表现在以下几个方面:(1)有独立的政治信仰 和政治立场。(2)具有一定的理论素质,能有运用相关理论 分析和解决问题。(3)要有对人民负责,为人民服务的精神, 始终保持人民”公仆”的角色。(4)不畏困难,开拓进取, 有很强的责任心和高度的责任感。(5)团结协作,忠于职守, 遵纪守法, 廉洁奉公,正直无私,艰苦奋斗。(6)严于律己, 广纳忠言,从善如流。

2. 品德素质。领导者要使人信服,在很大程度上取决于其 品德修养,具体地说,领导者应具有的品德如下:(1)尊重科学、 实事求是,敢于坚持真理,修正错误。(2)待人以诚,宽宏大量, 广泛听取不同意见,包括反对过自己的人的意见。 (3)顾全大 局,严于律已。行政领导者要能做到:不争功诿过,敢担风险, 敢担责任,不迁怨他人,不以势压人,必要时不计较个人得失, 不惜忍辱负重,委曲求全。 (4)严格遵守有关法律和纪律,不 以权谋私。 3.知识素质。行政领导者的知识素质主要包括以下几个方 面:(1)政治理论知识,能够应用相关原理指导实践。(2) 现代管理理论知识,领导者应该广泛掌握相关知识,以便于采 用科学的管理理念和方法对组织内部进行有效的管理。(3) 熟练掌握自己所属行业的专业知识,利用这些专业知识指导工 作。(4)掌握相关科学和自然知识,开拓视野以便增强其应 变能力。(5)社会实践工作,积累工作经验,在管理过程中 掌握主动。

4.心理素质。心理素质表现为行政领导者的性格、气质和 个性等等。心理素质影响到行政领导者的思想的丰富性、情绪 的稳定性、兴趣的多样性;影响到他们的需要、动机和行为方 式;影响到他们的交往范围、同事关系、工作态度和精神状态。 心理素质的具体内容为:(1)应具备积极主动的性格,以利于带 动整个组织积极努力工作。(2)应具有较强的自信心,决策中避 免优柔寡断,增强部属对上级的信赖感。(3)具备较强的自制力, 遇事不乱,临危不惊。(4)具有坚韧不拔的意志力,为追求行政 目标的实现百折不挠,勇往直前,胜不骄,败不馁。 5.生理素质。生理素质表现为行政领导者的性别、年龄、 体质和机体反应能力等等。生理素质决定行政工作人员所能从 事的工作长度和工作强度;决定他们对不同的工作环境、工作 条件的适应性。行政领导者的身体素质是其他素质得以发挥的 物质基础。行政领导者的身体素质要求是具有健康的体魄和旺 盛的精力。

(五)行政领导者通用能力 所谓公务员通用能力是指公务员在履行国家和社会公共事务管理的过程 中具有的一般能力,反映了其对公务规程与操作策略的掌握程度。《国家公 务员通用能力标准框架(试行)》和《公务员公共管理核心内容培训大纲》 提出的公务员通用能力包括: 政治鉴别能力,即有相应的政治理论功底,坚持党的基本理论、基本路 线、基本纲领和基本经验,认真实践“三个代表”重要思想;善于从政治上 观察、思考和处理间题,能透过现象看本质,是非分明;具有一定的政治敏 锐性和洞察力,正确把握时代发展要求,科学判断形势;贯彻执行党的路线、 方针、政策。 依法行政能力,即有较强的法律意识、规则意识、法制观念;忠实遵守 宪法、法律和法规,按照法定的职责权限和程序履行职责、执行公务;准确 运用与工作相关的法律、法规和有关政策;依法办事,准确执法,公正执法, 文明执法,不以权代法;敢于同违法行为作斗争,维护宪法、法律尊严。 公共服务能力,即牢固树立宗旨观念和服务意识,诚实为民,守信立政; 责任心强,对工作认真负责,密切联系群众,关心群众疾苦,维护群众合法 权益;有较强的行政成本意识,善于运用现代公共行政方法和技能,注重提 高工作效益;乐于接受群众监督,积极采纳群众正确建议,勇于接受群众批 评。

调查研究能力,即坚持实践第一的观点,实事求是,讲真话、写实情; 坚持群众路线,掌握科学的调查研究方法;善于发现问题、分析问题,准确 把握事物发展的历史、现状和产生的影响;积极探索事物发展的规律,预测 发展的趋势,提出解决问题的建议;善于总结经验,发现典型,指导、推动 工作。 学习能力,即树立终身学习观念,有良好的学风,理论联系实际,学以 致用;学习目标明确,根据自己的知识结构和工作需要,从理论和实践两方 面积累知识与经验;掌握科学学习方法,及时更新和掌握与工作需要相适应 的知识、技能;拓宽学习途径,向书本学、向实践学、向他人学。 沟通协调能力,即有全局观念、民主作风和协作意识;语言文字表达条 理清晰,用语流畅,重点突出;尊重他人,善于团结和自己意见不同的人一 道工作;坚持原则性与灵活性相结合,营造宽松、和谐的工作氛围;能够建 立和运用工作联系网络,有效运用各种沟通方式。 创新能力,即思想解放,视野开阔,与时俱进,具有创新精神和创新勇 气;掌握创新方法、技能,培养创新思维方式;对新事物敏感,善于发现、 扶植新生事物,总结新鲜经验;善于分析新情况,提出新思路,解决新问题, 结合实际创造性地开展工作。 应对突发事件能力,即有效掌握工作相关信息,及时捕捉带有倾向性、 潜在性问题,制定可行预案,并争取把问题解决于萌芽之中;正确认识和处 理各种社会矛盾,善于协调不同利益关系;面对突发事件,头脑清醒,科学 分析,敏锐把握事件潜在影响,密切掌握事态发展情况;准确判断,果断行 动,整合资源,调动各种力量,有序应对突发事件。

心理调适能力,即事业心强,有积极、乐观、向上的精神状 态和爱岗敬业的热情;根据形势和环境变化适时调整自己的思 维和行为,保持良好的心态、情绪;自信心强,意志坚定,能 正确对待和处理顺境与逆境、成功与失败;良好的心理适应性, 心胸开阔,容人让人,不嫉贤妒能。 (六) 行政领导者的责任 从类型上看,主要由政治、工作、法律三个层面构成。 1.政治责任。政治责任即领导责任,是指行政领导者因违 反特定的政治义务或没有做好分内之事而导致的政治上的否定 性后果,以及所应遭受的谴责与制裁。这种政治上的否定性后 果意味着其丧失了行使政治权力的资格,其不再是政府行政权 力的行使者。一般承担政治责任的行政领导都是高级行政人员, 具有决策权和广泛的影响力。由高级行政人员承担某方面的政 治责任,一方面体现了权责一致的原则,另一方面也避免了更 高层次的领导者面临合法性的危险。比如许多地方发生的重大 安全生产事故,往往导致重大的人员与财产损失,其结果是地 方的行政领导面临问责和引咎辞职。

2.工作责任。工作责任是指行政领导者自己的岗位责任,即 行政领导者担任某一职务,所应承担的义务和应负的责任。比 如身为处长,有领导和监督某一处室工作的义务和责任,如果 该处室因为疏于监管或失职酿成工作失误,导致人员与财产损 失,作为处长的行政领导就要被追究相关责任。 3.法律责任。法律责任是指行政领导者在行政管理活动过 程中因违反法律规范所应承担的法律后果或应负的责任。如玩 忽职守、行政不作为、贪污受贿、行政滥作为等,均会构成违 法或犯罪,行政领导者作为行为的主体,除要承担一定的政治 责任或工作责任外,还要依法被追究相关的法律责任。 从实践来看,行政领导者的责任往往与具体的职位、职权 相联系,构成了相应的职责,主要有: 1.负责制定行政管理决策,决定行政管理工作中的重大问 题。行政决策是行政领导工作的中心内容,是行政领导者不可 推卸的和别人无法取代的主要职责。 2.正确地选拔、使用人才。这是行政领导者的一项经常性 的工作和重要职责。领导者要做到知人善任,人尽其才,才尽 其用,各得其所。

3.负责对本部门和下级行政机关的工作实行监督、检查。 发现问题,及时纠正,这也是行政领导者的重要职责。 4.做好协调工作。在行政管理过程中,机关内部难免会 发生一些矛盾和冲突,如果不及时加以协调,就会影响行政 目标的实现,所以,协调便成为行政领导者必不可少的职责。 三、行政领导集体 (一)行政领导集体的素质结构 行政领导群体结构是指行政领导集团中由不同素质、年 龄、智能、气质和不同专业、知识的人才的合理排列组合。 行政领导集团的结构形式多种多样,但无论何种结构形式的 行政领导集团,都应注重整体素质。整体素质包括两方面: 一是领导集团中每一成员的个体素质;二是集团的素质结构, 也即良好的搭配结构。因为合理的素质结构可减少领导集团 的内部摩擦,提高效率,同时能够产生新的领导效能。结构 合理,可以使各因素相互配合,产生一个大于个体之和的合 力,产生1+1>2的正系统效应,从而出现新的领导效能。

1.知识结构。2.年龄结构。3.能力结构。 4.气质结构。 (二) 行政领导群体结构优化的原则 1.相互补充的原则。在整体上取长补短;在个体上,相互 学习,以人之长,补己之短,共同提高。 2.整体功能的原则。为发挥整个领导班子的作用,就要把 领导班子每个成员的长处充分发挥出来,根据工作的需要和每 个成员的特长,来安排工作,使之各得其所,各显其功,尽才 尽能。 3.相对稳定的原则。班子的配备上不宜变动频繁甚至搞 “大换班”,也不宜长期缺少某方面的人员。班子不稳定、不 配齐,不利于班子成员之间互相依存、互相配合、互补长短。 4.自我调整的原则。任何事物都处在不断的运动变化中, 一个领导班子的结构和组成成员也在发展变化。优化的领导集 团本身要根据工作需要和班子结构状态进行自我完善、自我调 节,有意识地培养提高某方面的素质,克服和消除各方面的矛 盾,使班子的素质结构处于合理状态。

(三) 行政领导班子建设 1.要从着重考虑领导成员的个体素质转移到重点考虑领导 成员的最佳组合。一个出色的行政领导的群体结构,其中的每 一个组成人员并不一定是最优的,而整体却是最优的。同样, 每一个最优成员的简单组合也不一定能够构成最优的行政领导 群体结构。 2.要从着重考虑年龄、文化知识等静态组合转到重点考虑 性格、气质等动态组合。在建立行政领导群体结构时,人们往 往对年龄、文化、专业等静态因素考虑过多,因为这些因素有 明显的指标,而且也较容易衡量。但是对于性格、气质等动态 因素往往考虑不够,因为这些因素比较复杂,没有明显的指标, 难以衡量和掌握。为了真正寻求行政领导群体结构的最佳组合, 应着重考虑气质、性格等动态因素。 3.在选拔行政领导成员时,要从全面要求转到因岗位不同 而有所侧重。人的才能是各异的,所以,在建立行政领导的群 体结构时,要量才使用,不可求全责备,只有这样,才能使得 每个领导成员都能够扬长避短,充分发挥自己的优势。

4.既要重视配备和调整行政领导成员,也要注重加强行 政领导群体结构的建设和培训。行政领导的群体结构不是一 成不变的,它处于动态中,其最佳组合只能是相对的。所以, 要在行政领导实践中,加强对行政领导群体结构的建设和培 训,提高行政领导群体结构的应变能力,保持其最佳组合状 态。 四、行政领导艺术
1.权力运用和权威接受的艺术。 3.用人的艺术。 5.处事的艺术 4.运时的艺术 6.协调艺术 2.授权的艺术。

本章思考题 1.在新的历史条件下,领导与管理有何区别? 2.行政领导的基本职能有哪些?行政领导的方式有哪些? 3.从历史角度来看,行政领导者的产生方式有哪些? 5.如何理解行政领导者的影响力构成? 6.行政领导者的素质与能力构成包含哪些要素? 7.行政领导者要承担哪些责任?其职责的内容包括哪些? 8.如何优化行政领导群体结构?9.如何加强行政领导班子建 设?10.如何理解和运用权力艺术? 11.如何理解和运用授权艺术?12.如何理解和运用用人艺术? 13.如何理解和运用运时艺术? 14.如何理解和运用处事艺术?15.如何理解和运用协调艺术?

第6章 财务行政
一、 财务行政概述 (一) 财务行政概念 财务行政是行政组织对国家财政收支分配活动的组织、 实施和监督管理活动的总称,它包括与财政活动有关的管理 体制、管理制度,以及各项具体的管理方法和程序。财务行 政主要由国家预算、国家决算、政府审计和税收制度等部分 构成。 1.行政组织是财务行政的主体。 2.财务行政的目的是保证社会公共需要。 3.财务行政是借助于货币的特殊职能实现价值分配的 过程。

(二) 财务行政职能 1.筹集资金 由于包括公共行政组织在内的国家政权机构本身并不创造物质财富, 所以只能从社会分配中强制性地集中一部分社会产品维持其自身的存在。

2.配置资源
配置资源即国家行政组织凭借其掌握的权力,通过资金、财力的分配, 引导社会人力和物力的流向,形成一定的经济产业结构。 3.调节分配关系 调节分配关系即调节社会中的各分配主体之间的物质利益关系,在实 现合理分配的目标的基础上形成较稳定的社会分配制度。 4.宏观调控

政府需要在一定的财政管理体制下,利用各种财政政策和财政手段, 通过有目的、有计划、集中性的收支活动调节、控制、影响无数微观经济 主体分散进行的经济活动和财务活动,在力求财政收支、信贷收支、外汇 收支和物资供求之间进行综合平衡的基础上保持社会总供求的大体平衡, 对经济过“热”或较“冷”的现象进行主动调节,以实现社会经济持续稳 定的增长。

(三)财务行政作用 1.控制国民收入的分配 充分发挥财务行政的作用有利于妥善解决国家、企业、个人三者之间的 分配关系和利益关系,有利于调整和控制国民收入的分配和再分配过程。 2.控制国家预算收支平衡 充分发挥财务行政的作用有利于国家预算的编制和执行,并可使国家适 当集中资金,增加有效供给。 3.强化税收的宏观调控作用 在增加税收的基础上增加财政收入,适当扩大财政支出的力度和范围, 更好地发挥税收对国民经济的宏观调控作用。 4.促进国家宏观经济调控政策目标的实现 充分发挥财务行政的作用有利于为实现国家宏观调控目标和有效地运用 其他宏观调控手段提供保证。 5.理顺中央和地方的分配关系 通过中央政府对地方财力的分配和调节作用优化资源配置,缩小地区间 的差距,促进全国统一市场的形成和发展。 6.增强中央调控经济的能力 保证中央财政收入在全部财政收入中占有较大比重,从而增强中央调控 经济的能力。

二、国家预算 (一)国家预算概念 国家预算又称财政预算,是政府的财政收支计划,是政 府有计划地集中和分配资金,调节社会经济生活的主要的财 政手段和财政机制,国家预算具体规定计划年度内国家财政 收支指标及其平衡状况,反映政府活动的范围、方向和政策。 三个要点:一是国家预算是具有法律效力的基本财政计 划;二是国家预算是国家参与国民收入分配和调节社会经济 活动的主要财政杠杆;三是国家预算反映整个国家的方针、 政策,规定政府活动的范围和方向。 (二) 国家预算种类 1.概算、草拟预算、法定预算和分配预算 依一部预算编审程序的先后,可分为概算、草拟预算、 法定预算和分配预算。概算是编制预算以前对收支指标所提 出的大概数字。草拟预算是指拟成而还未经立法机关通过和 公布的预算。法定预算是经立法程序审批后公布的正式预算。 分配预算是按法定预算范围,分配各机关实施的计划。

2.正式预算、追加预算和非常预算 依预算制定时间的先后,可分为正式预算、追加预算和非常预算。正式 预算是指按正常程序编制的预算,追加预算是指预算支出总额以外的增加支 出,非常预算是应付国家意外的重大事变所作的特别预算。

3.经常预算和临时预算
依预算的财政收支的经常性和临时性依据,可分为经常预算和临时预算。 经常预算的财务收支在各年度呈规则状态,数额上大体无变动。而临时预算 的财务收支,在各年度作不规则变化,数额也不一定。 4.单式预算和复式预算 依预算的编制方式可分为单式预算和复式预算。所有的财政收支仅由一 个预算加以包容与规范的,称之为单式预算。单式预算编制简单,目的单纯, 易于为立法机关在总收支方面进行控制和社会公众所了解。其缺点在于:预 算资金的来源及使用方向划分不清,易于造成经常性开支与建设性开支相互 挤占,加大消费与积累的矛盾;对各项支出的实际效益很难进行有效的监督, 也不便于在预算安排上进行科学的划分和宏观决策管理等。从新中国建立直 至20世纪90年代预算管理改革前,我国一直采用这种形式。

复式预算则将现行国家预算划分为经常性预算和建设性预 算两部分。 经常性预算包括经常性预算收入和经常性预算支出。经常 性预算收入是国家以社会管理者身份取得的各项税收收入和其 他收入。经常性预算为政府的政治、文化教育和社会服务等职 能提供经费,属于全体社会成员的共同消费。经常性预算支出 是政府用于政权建设、行政管理、科学文化教育、卫生及保障 人民生活等方面的支出。 建设性预算包括建设性预算收入和建设性预算支出。建设 预算收入是国家以国有资产管理者身份取得的各项收入,为政 府实施其经济职能提供经费。建设性预算收入主要有:经常性 预算转入的结余、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、 耕地占用税、国家能源交通重点建设基金收入等。建设性预算 支出主要用于营利性的经济建设支出,包括生产性基本建设支 出、企业挖潜改造和新产品试制费支出、增拨企业流动资金、 地质勘探费、支援农业生产支出、城市维护建设支出、支援经 济不发达地区发展资金、国内外债务还本付息支出等。建设性 预算收入如不足以抵补其支出,其差额即为赤字,可以通过举 借内债和外债来弥补,但要保持合理的债务规模和结构。

(三) 国家预算职能 1.分配职能。国家预算的分配职能,包括积累资金和合理安排资 金两个方面。积累资金是合理安排资金的前提,合理安排资金又可以促 进积累资金顺利进行和规模的扩大,处理好二者的关系,实现良性循环, 是政府通过计划配置资源的主要目标,也是国家预算的主要功能。 2.稳定职能。实现经济稳定基础上的经济增长是政府所致力追求 的目标,国家通过实行预算赤字政策、结余政策和中性政策,以刺激社 会总需求、抑制社会总需求和保持社会总需求不变;调节不同经济时期 的社会总需求水平,从而最终达到实现社会总供给与社会总需求的平衡, 保障国民经济的平衡协调发展。 3.监督职能。国家预算的监督职能,是实现积累资金、合理分配 资金和保证经济稳定发展的客观要求和有力保证。国家通过对预算资金 的核算管理,考核国民经济各部门、各单位的预算执行情况,监督检查 这些单位部门的执行国家财政财务制度规定的情况,保证资金的筹集和 使用能够按照预定计划进行。

(四)国家预算编制过程 1.预算编制的准备工作 (1)预计和分析报告年度预算已实际执行的和即将完成的收支数额情况。 (2)拟定计划年度预算控制指标。(3)颁发编制国家预算草案的指示和具体 规定。 (4)修订国家预算收支科目和预算表格,如收支总表、预算收支明细 表、预算收支明细核算表、基本数字表等。 2.单位预算与部门预算的编制 单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预 算。部门预算包括部门机关预算和所属行政、事业单位预算。 3.地方预算的编制 地方预算是指各省、自治区、直辖市政府本级总预算汇总预算。地方预 算编制的要求是:(1)服从中央统一领导,在预算编制中执行国家的法律、法 规及有关财政政策。(2)坚持地方预算收支平衡。 .中央预算的编制 中央预算由财政部负责编制。中央预算的编制内容包括:本级预算和支 出;返还和补助地方的支出;地方上解收入。 5.财政部门对预算草案的审核 6.各级人民代表大会对预算的审查和批准

(五) 国家预算编制原则 1.预算必须具有完整性。要求国家预算包含该政府的全部 财政收支,反映它的全部财政活动,不应有在预算管理之外的 政府财政活动,不应有预算外的财政收支。 2.预算必须具有统一性。要求国家预算收支按照统一的程 序来计算和编制,要求各级政府都只有一个预算,不应当以临 时预算或特种基金的名义另立预算。任何单位的收支都要以总 额列入预算,不应当只列入收支相抵后的净额。 3.预算必须具有年度性。要求国家预算按年度编制,必须 列出本年度的财政收支,对本年度财政收支进行比较,不容许 对本年度之后的财政收支进行任何事先的规定。 4.预算必须具有可靠性。要求国家预算的收支数字必须正 确估计,不能估计得过高或过低。同时各级收支的性质也必须 明确区分。 5.预算必须具有公开性。要求国家预算的全部财政收支必 须经过立法部门审查,而且要采取一定形式向社会公布。

(六) 国家预算执行 在我国,国家预算的执行机关是国务院和地方各级人民政府。 国家预算的具体执行部门是各级财政部门。财政部对国务院负 责,在国务院领导下一方面执行中央预算,另一方面指导地方 预算的执行工作。地方各级财政部门对地方各级人民政府负责, 在地方各级人民政府的领导下具体组织管理本级预算的执行。 另外,参与国家预算执行的还有许多专职机关,如税务机关、 海关、中国人民银行和各专业银行等。 国家预算执行任务主要包括下列三个方面。 1.组织预算收入的执行 它要求各部门、各地区、各执行机关严格按国家税法和其他收 入法规以及执行计划及时、足额地完成国家预算的收入任务并 缴纳入库。预算收入的来源可分为税收和非税收入,根据有关 规定分别由各级财政部门、税务部门、海关等执行机关执行。 2.组织预算支出的执行 它要求按照国家预算项目和金额,考虑支出用途及业务工作计 划和进度,遵循各项拨款原则,及时合理地拨付资金,并随时 检查和分析支出的执行情况。

3.组织预算收支的平衡 在整个预算执行过程中,预算收支经常会出现不平衡的情 况,需要财政部门及时进行适当的预算调整,重新组织预算新 的平衡。预算调整有全面性调整和局部性调整两种形式。全面 性调整在性质上近似于重新编制一次国家预算,需要报中央政 府和国家立法机构审批。局部性调整是预算调整的主要形式, 常用的方法主要有:预算支出科目之间的留用、动用预备费、 预算的追加或追减、预算隶属关系的划转等。 4.组织预算收支的监督检查 (1)确定组织预算收支的各项规章制度,检查监督各级执行 机关和财政部门贯彻执行;(2)各单位必须建立健全内部经济责 任制,按规定合理使用预算资金和上交预算收入;(3)进行财政 检查监督,对违纪违法、执行不力或滥用预算资金造成损失浪 费的单位和个人,追究经济和法律责任;(4)定期进行预算分析, 了解和掌握预算收支完成程度、工作进度、查明可能出现的超 收短收、超支节支等收支不平衡情况的原因,及时提出可行的 预算调整措施。

三、国家财政收入 (一)财政收入含义 财政收入是指政府为了满足国家职能和社会公共的需要,依据一定的原 则和方式集中起来的一种货币资金或以货币形式表现的一定量的社会产品。 财政收入最基本的目的是满足支出的需要,但财政收入筹集过程的本身亦可 对经济主体的行为发生影响,政府可以通过确定向谁筹集及筹集多少收入实 现既定的政策目标。 (二)财政收入形式 目前我国财政收入有各种税收、国有资产经费收益、行政性收费收入、 罚没收入、专项收入等共计31个类级科目。其中最主要的形式有: 1.税收收入 税收是国家凭借政治权力参与社会总产品的分配而取得的收入,2007年 财政总收入累计完成51304.03亿元,增长32.4%(2008年为6.13万亿,增长 为19.5%)。其中,税收收入45612.99亿元,占财政总收入的比重为88.9%, 占全年国民生产总值的20.8%。由于税收具有固定性和无偿性的特征,可以 提供稳定的财政收入,因而也是世界上绝大多数国家财政收入的主要形式。 2.政府收费 政府收费指政府提供特殊服务或规制某些经济行为而向相关主体收取的 费用。它是主要的非税收收入形式,可弥补财政收入的不足,缓和财政资金 供求矛盾,同时也有助于改进公共服务的质量。它具有直接有偿性、排他性 和非规范性的特点。形式有两种:使用者费和规费。

使用者费是政府对特定服务或特许权收取的价格,用于支付提供这些服 务的全部或部分成本,指涉的主要是市场交易关系,包括直接费、公共事业 特种费、特许费。规费是公共部门在履行社会经济管理职能过程中,提供特 别行为或服务而收取的补偿费用,指涉的主要是管理者与被管理者的关系, 包括行政规费、司法规费。 3.国债收入 国债是政府为履行职能而凭借其信用举借的债务,是公共收入的又一重 要形式。包括政府在国内外发行的各种国债券,以及政府向外国政府、国际 金融组织和商业银行的直接借款等。国债是国家信用的主要形式,它遵循市 场等价交换原则,体现了有借有还的信用特征;国债具有取得财政收入的实 际能力,但却不列入公共预算收入。国债是一种重要的经济杠杆,它不仅可 以弥补财政赤字,还可用于宏观调控,促进经济稳定发展。国债具有自愿性、 有偿性和灵活性的特点。通过举债,可以增强政府宏观经济管理的能力;弥 补赤字,维持政府收支平衡;为一定时期内的特定公共投资项目筹集资金。 从历史角度看,国债是一个古老的财政范畴,最早发行国债并作为筹集财政 资金的一种形式是英国政府发行的“金边债券”。我国从1979年开始恢复以 国债的形式筹集财政收入以来,债务收入的数量逐年上升,并成为一种主要 的财政收入。 4.其他收入 比如海关收入、国有企业的分红、国有资本在资本市场的赢利等。

四、国家财政支出 (一)财政支出概念 财政支出,是国家为了实现其职能,把通过财政收入筹 集的资金,进行有计划地再分配的过程,是国家政治、经济 和各项事业管理任务的财力保证。财政支出反映了政府的政 策选择,同时也反映了政府提供公共物品的过程以及所引致 的成本或费用。 (二)财政支出分类 财政支出可以分为购买性支出和转移性支出两大类。购 买性支出指的是,政府直接进入市场,购买商品或劳务的公 共支出,它包括一般购买性支出和专门的政府采购行为的支 出。购买性支出的范围包括:投资性支出、教科文卫支出、 行政管理支出和国防支出。转移性支出指的是,政府进行非 市场性再分配,单方面拨转给受领者的支出。

政府采购指政府机构出于履行职责的需要,以购买、租赁、 委托或雇用等方式获取货物、工程或服务的活动,它是最为重 要的购买性支出手段。政府采购具有资金的公共性、目标的非 营利性、行为的规范性、主体的特定性、活动的政策性以及范 围大规模大和影响力大等特点。 转移性支出主要分社会保障支出、财政补贴和其它转移性 支出。 社会保障支出是政府向由于各种原因暂时或永久丧失劳动 力、失去工作机会或生活面临贫困的社会成员提供其基本生活 的支出。它具有动态性、刚性、适度性的基本特点。社会保障 支出主要包括社会保险、社会救助、社会优抚和社会福利。 财政补贴是指政府根据特定需要向企业或个人提供的无偿 补助。财政补贴的内容包括价格补贴、企业亏损补贴、财政贴 息、税式支出、其他补贴。 其他转移性支出主要包括外援支出、债务支出、其他支出 管理(兵役征集费、支前费、人民防空费、补助村民委员会支 出、国家赔偿费用支出、引进人才专项费用)、住房改革支出 等。

五、国家决算 (一)国家决算概念 国家决算是国家经济活动在财政上的集中反映,它反映年度国家预算 收支的最终结果,是国家预算执行的总结。国家决算包括中央级决算和地 方总决算两部分。 (二)国家决算作用 1.决算是行政机关向立法机关表明责任的手段。 行政机关是预算的执行人,对决定预算的立法机关负有政治责任。行 政机关对于财政上的既定计划和政策是否真诚的切实遵守,代表民意的立 法机关对此有过问和考查的权力。决算报告就是行政机关在这些问题上对 立法机关作正式答复的方法和手段。 2.决算是考核行政效率的工具。 行政活动与经费支出有连带关系,从支出观测其活动,从活动衡量其 支出,成效与支出是否相适应,经过这番对决算的详细考查,便可以确知 行政机关行政效率的高低。 3.决算是制定国家财政政策的重要依据。 由于决算是研究和修订国家财政政策的基础资料,也是系统整理和积 累财政统计资料的主要来源,所以决算是制定国家财政政策的重要依据。

(三)国家决算内容 一般而言,决算报告都包括决算说明书和决算报表两部分。决算说明 书中一般要有以下三个内容。 1.收入方面。结合年度预算安排和国民经济计划完成情况,分析超收或 短收的原因,分析成本费用水平、资金积累水平、资金运用和改善经营管 理等情况;分析税收政策的贯彻执行情况和税源变化情况。 2.支出方面。结合年度预算安排,分析各项主要支出的结余或超支的主 要原因,说明决算支出数字的编制基础及主要支出的效果和存在的主要问 题。 3.结余方面。分析全年总预算收支结余的情况和原因以及决算收支平衡 情况和存在的问题。 决算报表内容一般分以下三类。 1.基本数字表类。这些主要是反映行政、事业单位的机构定员和开支定 额执行情况的财务统计报表和这些单位预算执行结果的明细表。 2.决算收支表和资金活动情况表。如决算收支总表,决算收支明细表, 财政决算收支分级表,财政决算年终资金活动情况表,等等。 3.其他附表类。这是上述各决算表格和说明书的必要补充资料,它们或 者属决算各表的明细资料,或者报告一些与预算收支有关的财务收支情况。

六、 政府审计 (一)政府审计概念 政府审计是指国家审计机关对政府机关的财政预决算活动 和会计资料所进行的审计。政府审计可分为国家预算审计和国 家决算审计。我国政府审计包括中央、地方以及行政单位预决 算审计。 (二)政府审计作用 1.政府审计对财务行政起监督作用,并促进财政监督的实 施。通过政府审计,可以监督各地区、部门和单位对党和国家 的方针政策的实施,审查财务行政活动的范围和方向是否正确, 检查财政制度和财经纪律是否健全完善。 2.政府审计对财务行政活动的合理性与合法性起保证作用。 通过政府审计,监督审查、揭发、纠正、制止和防止财务行政 活动中的种种错误和弊端,保护国家财产,对财务行政活动的 合理性与合法性起保证作用。 3.政府审计有助于提高财务行政的效益。通过政府审计, 可以发现问题,促进中央和地方各级政府及行政单位提高财政 收支效益,促进各级政府高效率地实施行政管理职能,有助于 提高财务行政的效益。

(三)政府审计原则 1.依法审计的原则。在审计监督中要坚持依法审计,以 党和国家的财经方针、政策及有关法令法规作为判断和评估审 计对象的标准,以促进方针政策的实施,保证财经活动的正常 秩序。 2.公正客观原则。审计监督要从实际情况出发,以审计 证据为依据,实事求是,客观公正地对审计对象进行审查、分 析、判断、评价和提出审计报告。 3.独立性原则。政府审计机关依法独立行使审计监督权。 我国《宪法》规定:审计机关在国务院领导下,依照法律规定 独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的 干涉。我国《审计法》又明确提出:审计人员依法行使职权, 受法律保护,任何人不得打击报复。 4.效益性原则。政府审计必须以提高财政收支效益为根 本出发点,通过审计监督来促进各级政府的财政活动和实施政 府职能的效益和效用。

(四)政府审计的主要内容 1.预算审计:包括预算编制的审计和预算执行的审计。通过预算审计, 主要是审查预算的编制和执行是否贯彻执行党和国家的方针政策,同时, 还要对预算的编制和执行进行具体审查。 2.决算审计:包括财政总决算审计和单位决算审计。前者是对财政总 决算编制情况和对财政总决算各项目进行审计。后者是对单位决算进行审 计,具体是审查其执行费用开支标准规定情况;各项资金是否按计划和指 定用途专款专用;经费开支是否超年度指标,等等。 (五) 政府审计基本方法 1.审计检查:审计检查是审计过程中的主要环节,是审计机构和人员 对被审单位进行凭证审查、数据核对及账目审核的一种方法。 2.审计分析:审计分析是指审计机构或人员运用系统方法对审计对象 的具体资料和内容进行分类、分辨。它分为探测分析和判断分析两种。 3.审计调整:审计调整是审计机构和人员根据审计结果纠正错误的方 法。其目的是通过调整,纠正错误,以正确反映被审计单位的财政状况。 审计调整必须在审计结束时,根据审计结果进行。 4.审计报告:审计报告是审计人员向审计部门或被审计单位及其主管 领导部门,以书面文件形式报告审计结果,并提出意见和建议。审计报告 应注意其内容必须与审计目标一致,结论必须慎重,符合实际,内容必须 完整。

(六)审计职责 审计机关的具体职责范围如下: 1.审计法规上的问题 审计法规上的问题包括征收入员是否具有规定的资格和是否有越轨行 为;收入的征收是否合乎法规;有关收入支出的合同是否具备法定条件; 租赁国有财产是否依照法规按期收缴租金;预付和支付资金是否在法令范 围内;因过失而误付的资金是否依法归还等。 2.审计预算上的问题 审计预算上的问题包括支出费用是否违反预算;预算不用额产生的原 因和是否适当;预算科目的留用或更正是否得当;有无预算规定之外的支 出及是否得当;实收数目与预算所列收入数目有无出入等。 3.审计经济上的问题 审计经济上的问题包括租赁或出卖国有财产,价格是否有低廉之处; 经营建筑或购物,价格是否有过高之处;各种支出是否奢侈、无用或过当; 购进大量物品,如为不急不用,是否做了适当的管理和处置;支付各种补 助金,其使用是否适当等。 4.审计计算上的问题 账簿书据所记载数额是否正确;现金物品的存数是否和账簿书据上的 计算数相符;各种收支计算方法是否有错。

(七)审计处理 审计机关接收各机关编制的决算报告,收齐后,依前面 所列审计项目逐一给予审计。在所有决算报告审查完毕后, 审计机关做出判断,提出处理意见。这种处理意见一般有三 种: (1)对于应上缴而还未执行的收入移送国库机关执行; (2)对于应付罚金的事件依法移送该事件主管机关; (3)告诫未尽职责或效率过低的机关,并通知其上级机关 负责人。 最后,审计机关编制审计报告,把确定的处理意见写进 报告。如果是地方审计机关,则把所编写的审计报告连同决 算报告分别呈送上级审计机关和同级人民代表机关。如果是 国家最高审计机关,则把审计报告和决算报告转送立法机关。 立法机关议定预算后,还须把国家财务行政的实际情况公布 给人民。

本章思考题 1.财务行政具有何种职能? 2.财务行政有什么作用? 3.国家预算有何作用? 4.预算编制应遵循哪些原则? 5.预算执行包含哪些内容? 6.政府财政收入包括哪些主要的形式? 7.政府财政支出包括哪些主要的形式? 8.政府财政支出应遵循哪些原则? 9.国家决算包括哪些内容? 10.什么是政府审计?政府审计要遵循哪些原则?

第7章 机关行政
一、机关管理概述 (一)机关管理含义与特点 在行政管理中,机关泛指政府为实现其职能而组织的固 定机构,即行政组织,而在本章中它特指办公地点,是组织 的工作人员处理其日常工时的活动场所,是与外界人士或其 他机关接洽公务的地方,并为该机关收发、汇集和典藏文件 的所在地。 任何行政机关,都有办公地点,即办公厅或办公室,以 办公厅(室)为核心的机关管理有以下几个特点: 1.综合性。2.事务性。 3.时效性。 4.服务性。

(二) 机关管理作用 1.搞好行政机关管理是完成任务的基础保障。行政机关水平高 低,机关工作人员工作积极性高低,往往直接关系到整个行政管理 质量的优劣。 2.搞好行政机关管理可以名副其实地发挥办公厅(室)“中心 机关”的作用。办公厅(室)是行政首长的指挥机构和办事机构, 它具有四个方面的作用。即一是参谋助手作用;二是推动指导作用; 三是督促检查作用;四是综合协调作用。 3.搞好行政机关管理,可以增强政府同人民群众的密切联系。 行政机关决不能成为“衙门”,决不能门槛难跨,面孔难看,事情 难办。 (三)机关管理原则 1.制度原则。机关管理必须遵循一定的制度规范,机关工作人 员,要把贯彻制度上升为内在的自觉行动,严格按照制度办事。 2.服务原则。行政机关的事务管理,对内是为机关发挥其职能 活动而提供学习、工作、生活的条件;对外是为机关完成其肩负任 务提供高效快捷的服务保证。 3.安全原则。机关工作的有些内容,如文件、档案以及高级领 导人的行踪等都属于保密对象,这要求机关工作应高度重视安全保 卫工作,防止机密泄露。

4.效率原则。 杜绝文犊主义、官僚主义和形式主义,不断 提高工作质量,获得高效率。 5.厉行节约、反对浪费原则。在资源有限的条件下要时时 注意节省人力、物力和财力。 (四)机关管理程序 1.有计划地安排工作; 2.组织实施工作;3.综合协调 工作; 4.督促检查; 二、 机关环境管理 (一)机关空间环境管理 机关的空间环境分外部空间环境和内部空间环境。 机关的外部空间管理原则主要是指机关在选择地点时所应 考虑的一些标准因素,其中包括:(1)地方宜清静,最好远离闹 区或工厂,以便提高行政工作效率;(2)有足够的面积,可以划 分出工作区、绿化区和杂物场所等区域,以便分区管理,保持 机关正常秩序;(3)位置适中,最好在业务管辖的中心地区,以 便指挥和联络;(4)考虑机关的特殊需要,如收发的机关需设在 邮电局附近,编印的机关要设在印刷厂附近,运输的机关则设 在车站。

机关的内部空间管理主要是指机关的总体布局问题,即如 何在提供充分空间或在现有空间的前提下作最佳利用。这需要 遵循以下三项原则: (1)分区规划和管理,即要区分办公区、生活区、绿化区以 及娱乐区等,各个部分遵循不同的管理标准。 (2)便于开展工作,简化工作流程。工作流程以连续不断最 为经济有效,也就是说呈直线和圆形最合理,这就需要在筹划 机关布局时根据部门间和人员间的工作关系设计空间安排,所 以要慎重考虑部门空间设计和办公室内部空间设计。 (3)坚持弹性原则,以利于重新安排和未来扩展。这是针对机 关办公区的布局而言的,机关职能和编制及机构设置是相对固 定的,随着社会的发展,其处于缓慢的变动过程中。这样必须 即时调整办公区的布局,以有利于简化工作流程,便于开展工 作。

1、部门空间设计
从部门空间设计上讲,应该把不同部门的特点和部门的 沟通协调综合起来考虑,部门的空间分配以主要工作流程为 主,并便利各部门的相互沟通。凡是与社会大众接触较多的 部门,适于设在与外界较易接近的地方,既方便自身的工作, 也避免干扰其他部门;凡具有机密性,和外界接触少,而且 需要安静的部门,应该设在和外界较远的地方;凡是时常有 工作联系的部门应彼此邻近,如打字室和计算机室,是邻近 各部门集中服务的部门,应设置在各部门的中心地点;凡具 有噪音性质的工作部门应尽量远离其他部门。

2、机关办公室空间规划 机关办公空间规划过程中,有多种多样的主客观因素影 响甚至制约着工作结果。因此,为了提高规划工作的实效, 应注意充分了解和分析这些因素的作用和它们所处的实际状 态,以顺应客观规律的要求。影响办公空间规划的因素主要 有:建筑物的结构、实际使用面积以及附属设备条件;机关 的职能范围、业务性质、规模;机关内部组织机构的设置情 况;机关工作人员的层次、类型、素质情况以及数量及其发 展状况;完成工作任务所必需的基本设备、机具的种类、数 量以及所占用最小面积的情况;办公手段的种类及各自的基 本应用频率;各种工作程序规定;机关内部横向联系的方式 与额度;本机关各部门与其他机关或人民群众直接联系的方 式与频度;对外的业务工作方式与业务量;特殊部门的特殊 需要与要求;安全规则;办公费用的来源、数量状况;机关 内部约定俗成的有关“惯例”等。

3、机关非办公室空间规划 除机关办公空间的规划外,还要对机关非办公空间进行规 划,以获得整体的效果。非办公空间包括生活区、卫生设施区、 人行通道、车行道、停车区、绿化区、管线区、围墙等,非办 公空间对办公空间起支持、承载、服务、保护作用。在对非办 公空间进行规划时应注意使它们达到以下标准或要求:(1)便利。 要使非办公空间便利于人们使用和维护,在规划过程中要坚持 以人为中心,充分考虑机关工作人员和到机关办事的各种人员 的实际需要,同时还要考虑为物流、信息流的通畅提供便利。 一般而言,生活区不宜远离办公区;卫生设施要与办公区和生 活区保持一定的距离;人行道和车行道最好分开,以确保安全。 (2)有序。要使非办公空间的各区域有满足功能需要的适当位置 和区域范围,各区域归置有方、错落有致,相互之间能紧密配 合、协调一致。人、物、信息在其间的流通可以有稳定的秩序, 尽可能减少和避免交叉重复,减少无效的停滞和等待。(3)和谐。 要使辅助空间各区域的外形、布局、颜色等与办公空间保持和 谐一致,以更好地服务于机关工作。(4)美观。要使辅助空间整 洁、朴素、卫生,充分绿化,能产生较好的视觉效果,以维护 机关的形象,有利于人们的身心健康。

(二) 机关自然环境管理 机关的自然环境是人的耳、目、口、鼻、身这五官所感知 的视觉环境、听觉环境和空气环境,对它们给予科学的管理和 控制,在一定程度上会有助于工作效率的改进。 第一,机关视觉环境管理。机关视觉环境管理主要体现在 三个方面:(1)机关的各类物材与设备要整齐和洁净,这不仅给 人清新之感,也有利于观瞻。(2)机关办公室的墙壁、地板和 天花板等表面环境的颜色要慎重选择。 (3)光线的选择要适度, 减少视力的阻碍、不必要的疲劳和工作失误。就光线的来源讲, 自然光优于人为光,间接光优于直接光。就光线的分配讲,匀 散光优于集散光。就光度的强弱来讲,光度太强,会引起眼力 不支无法工作,光度太弱,不仅会使眼力不支,而且会降低效 率,产生错误,甚至造成意外事故,所以光度强弱要依工作性 质及地点选定适宜。另外,要防止眩光。眩光是使人感到刺眼 的光,它容易造成疲劳并分散注意力,损害人的视力。防止眩 光的措施主要是限制光源亮度,合理分布光源,适当提高环境 亮度减少亮度对比等。 机关环境的颜色效果 颜色对人的影响主要有:(1)冷暖感,如红、橙、黄等色 给人以温暖感,青、绿、紫色给人以寒冷感,而且它们的彩度 越高,感觉越明显。 (2)兴奋和抑制感,如红、橙色就有兴 奋作用,会引起不安感和神经紧张。

蓝、青色则有镇静作用,易在心理上产生清洁、镇静、肃穆的 感觉,大面积使用甚至给人以荒凉感。(3)阳气与阴气感,如 明度在6.5以上的颜色给人以阳气感,明度在3.5以下的颜色就 给人以阴气感。(4)轻重感,如暖色调给人以轻快感,冷色调 给人以沉重感,同一色调中,明色有轻快感,暗色则有沉重感。 (5)前进后退感,在同一平面上,暖色给人以前进感,冷色则 有后退感,明度高的颜色使人感到近,明度低的就会感到远。 (6)大小感,如明度高的颜色使物体显得大些,明度低的颜色 使物体显得小些。 办公室的颜色指标中的色调应在人的生理反映方面接近中 性,能给人以平静感,有利于保护视力,为此,适合于以绿色、 黄色、白色作为基本色,房间的颜色不要单一或以一种色调占 主要地位,而应使天花板、墙围、墙壁、地面的色调有所不同, 较亮者在上,较暗者应置于下方。房间工作温度高时应用冷色; 相反,则用暖色。办公机具工作面的明度应在7.5一8左右;天 花板、墙壁的明度在7.5左右,常需搬动的沉重机具的明度应更 高一些;狭小办公室应用明度高的绿色,以产生宽大感。办公 室内天花板、墙壁、墙围和各种机具工作面、器物的明度差不 宜过大,色彩度不宜过高,否则会增加视觉疲劳。

第二,机关听觉环境管理。听觉环境涉及的主要问题是 噪声的污染和控制问题。噪声会给人带来生理与心理方面的危 害,损害人的健康。要保证机关有一个安静的办公环境,必须 控制噪声污染问题,努力改善机关听觉环境。按照科学实验的 结论,办公室的噪声标准应在60分贝以下为宜。要达到这一 目标,可从两个方面入手:一是降低外部噪音,二是减少内部 声音。降低外部噪声的主要措施是使用隔音设备和材料。机关 如果处在闹区地带,天花板和墙壁可以使用隔音建筑材料,窗 户可安装双层玻璃,这样就能有效地降低外来噪音。减少机关 内部声音的措施主要有:采取技术手段减少各种机具、电器设 备等本身的振动和噪声;产生声响的办公机器应避免放在金属 墙壁之前,以减少回音,同时下面放置软垫;有条件的单位可 以在办公室内铺设地毯,以减少走路声音;不使有噪声的设备 置于墙角或走廊末端,以免产生扩音作用;接待来客应在会客 室,以免谈话影响办公;在办公室内洽谈工作,应尽量压低声 音,以免影响他人工作。

噪音对人体健康的影响:研究表明,当声音超过50-60分贝 时,就会导致人听觉疲劳,严重的会使人丧失听力;同时,还 可能引起血压上升,甚至会抑制肠胃功能。噪声危害人体神经 系统,易造成大脑皮层兴奋与抑制失调,导致条件反射异常, 将分别或综合表现出头痛、失眠、多汗、乏力、恶心、心悸、 注意力不集中、记忆力衰退、神经过敏、惊慌、反应迟钝等症 状。所有这些都增加了机关办公人员的生理负担,增大了人体 的消耗与疲劳感,带来了各种不愉快情绪,而这又不可避免地 构成对工作质量与工作效率的消极影响。 第三,机关空气环境管理。空气环境适当与否,标准有三: (1)温度,机关内的空气温度在摄氏20℃左右较为合适,太高会 使人昏昏沉沉,太低手脚冻得不灵,这都妨碍工作。冬季时机 关靠空调或暖气升温,夏季时靠电扇或空调降温。(2)湿度,机 关内的空气湿度以40%-60%才让人不感到干燥或潮湿,干燥使 人焦躁甚至造成喉痛,潮湿使人感到沉闷和疲倦,这可以通过 洒水和增加室内空气对流来控制。 (3)清新,在机关里工作的人 随时都需要新鲜的空气,以便保持振作的精神。这方面的改善, 一是通过树木花草的光合作用,二是利用空调或排风扇吸入新 鲜空气,三是打开门窗,利用室内外温差交换室内外空气,一 般门窗面积不应少于房间地面积的五分之一。

三、机关物材管理 (一)机关物材采购 机关物材采购是政府采购的一部分。任何机关都应有自己 的物材,以满足办公的需要。这些物材分三类:办公用具、办 公设备、办公图籍等等。 机关物材采购遵循一定的原则:(1)事先摸底,即了解各类 物材的基本形态、样式和功能,比较各厂商的价格、质量及信 誉。(2)适合需要,即分析各类物材在本机关的用途,决定哪些 物材为真正所需。(3)合乎规格,即物材样式应和机关环境相协 调;物材性能合乎标准,坚固耐用并有多种用途;物材质料符 合需要;厂商能提供培训和维护的业务。(4)及时供应,即一经 采购,厂商能在时间、数量、地点的要求下及时供应。(5)经济 合理,这包括价格适当、大量采购可以优惠以及采购比租赁更 方便经济。(6)方式适当,即尽可能地设置集中的购置部门,实 行公开订价,以免发生回扣、帮外和掺假等弊端,影响国家支 出、政府威信和行政效率。(7)购置办公设备的特殊考虑。这包 括设备与人比较,是否效率更高和更精确;是不是人力所不能 处理的;机关人员是否能操作或容易学会操作;尽量购置国货, 以免支用外汇、供应延迟和保养维护有困难;如果担心设备落 伍被淘汰而且-次投资太大,或者不愿负责维护保养,可以考 虑以租用代替购置,特别是非长期使用的设备。

(二) 机关物材保管 机关物材的保管,主要是指物材的登记、收藏、分配、使 用费用的签认以及物材的盘点、交换和养护等,目的是保持物 材的效能。如果机关的物材因保管不良而变质、变形、损坏或 丢失,会给国家和机关造成极大浪费。 机关的物材分备用中和使用中两部分。对于备用物材的保 管要求:(1)集中保管,即机关的所有物材由专设的部门集中保 管,以便取得事权统一责有专属的效果。(2)分类管理,即把物 材分门别类,分别采用不同的方法给予保管,以便收到各得其 所的保管效果。(3)妥善保管,即主管部门和保管人员应尽最大 可能做好保管工作。保证物材安全整洁和账、卡、物、金额四 对口,以避免物材遭到不应有的损坏或丢失。(4)监督保管,即 依物材的分类编号登记立册,按时进行稽查,遇有散失、错误、 变动,可以随时处理或纠正。 对于使用中的物材的保管要求:(1)个人使用的物材,应由 各个使用人负责保管。(2)多人使用的物材,应由使用人中的一 人或二人负责保管。(3)全体人员公用而又不能指明任何使用人 负责的物材,则由管理人员负责保管。物材使用完毕,如尚未 完全消耗掉应缴回库存。收缴时,如发现因保管不良而有所失 散或毁坏,使用人员应负责赔偿,如属于自然损失,则可承请 主管人员查核属实,免除责任。

机关物材保管对仓库的要求 机关的备用物材要实现集中管理的原则,需要有仓库设施。仓 库的构造要注意几个问题:(1)仓库基地要干燥,空气要流通, 以免空气潮湿造成物材发霉变质;(2)仓库的走向需有助于减少 阳光直射和热度渗透,以便防止高温导致虫类繁殖;(3)使用百 叶窗和防鼠药品,以此禁绝鼠雀进入,毁坏物材;(4)装灭火器 材,谨防失火;(5)设置看守,禁止闲人出入以防意外。 (三) 机关物材使用 机关物材的使用,一般应遵循经济化、有效化、标准化和制度 化的原则。经济化原则,也可称为节约原则,它要求工作人员 消耗物材的数量,必须和其工作成就的价值等值,如果不等值, 消耗量大于价值量,则造成物材和经费的浪费,违反了节约的 原则。有效化原则也可称为当用原则,即行政上直接消耗的物 材,虽然不能任意浪费,也不适合一概减缩,只要使用得当, 即使多也不能吝惜,以使物材发挥出最大作用,否则会妨碍行 政效率。

标准化原则,这是指为了把有效原则和经济化原则统一起来, 应力求物材的使用合乎办公的特殊需要,并和办公地点、建筑 等相适应。制度化原则,是指机关要从本机关的实际情况出发, 公开制定物材的使用原则与方法,严格执行,绝对遵守,形成 稳定的制度。 机关物材的上述使用原则,体现在机关人员领用物材的过 程中。属于机关工作人员按惯例需用的物材,如文具等,实行 定期定量的分配。各使用人自行领用并实施登记。属于机关工 作人员非惯例需使用的物品,应填报领物单或借用单,由主管 人员审核批准,交保管发放。领物单表格中应包括物品名称、 请发数量、实发数量、用途、批准者、审核者和领物者等项目。 保管人发放时,应备簿登记,每月统计一次,送主管人员查阅, 使之了解机关物材消费情况,改进工作。 机关所需的物材品种繁多,用量较大,对其管理是一项较 为复杂的工作,要注意协调采购、保管和使用的关系。采购要 保证及时供应,又不能积压浪费,为此,购置前要了解物材使 用情况,同时检查库存,找出各种物材的最佳库存量。使用时, 要对库存情况、机关经费实力以及市场供应情况心中有数,以 免物材使用中有浪费或中断供应现象。所以,采购部门、保管 部门和用物部门要紧密联系,互通信息,共同做好机关物材的 管理工作。

四、机关保密管理 (一)国家秘密含义 《中华人民共和国保守国家秘密法》中对国家秘密作如下 规定:“国家秘密是关系国家的安全和利益,依照法定程序确 定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。” 国家秘密应具备三个基本条件: 首先,它“关系国家的安全和利益”。这是构成国家秘密 的关键要素,是国家秘密的本质特征。关系国家的安全和利益 的事项主要有:危害国家政权的巩固和防御能力;影响国家统 一、民族团结和社会安定;损害国家在对外活动中的政治、经 济利益;影响国家领导人、外国要员的安全;妨害国家重要的 安全保卫工作;使保护国家秘密的措施可靠性降低或者失效; 削弱国家的经济、科技实力使国家机关依法行使职权失去保障。 凡属泄露后会造成上述后果之一的,都属于“关系国家的安全 和利益”的事项。 其次,“依照法定程序确定”。这是国家秘密的程序特征。 所谓法定程序,是指《保密法》和《保密法实施办法》就确定、 变更国家秘密的密级和保密期限以及解密的一系列相应的规定。 再次,是“一定时间内”而且是“一定范围的人员”,从 长度和广度上进行限制。国家秘密在保密期限内限制接触范围。

(二) 国家秘密范围和密级 《保密法》第八条规定了国家秘密的基本范围,主要内 容包括:(1)国家事务的重大决策中的秘密事项;(2)国 防建设和武装力量活动中的秘密事项;(3)外交和外事活 动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项;(4)国民 经济和社会发展中的秘密事项;(5)科学技术中的秘密事 项;(6)维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项; (7)其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事 项。《保密法》第十条又进一步规定:“国家秘密及其密级 的具体范围,由国家保密工作部门分别会同外交、公安、国 家安全和其他中央有关机关规定。”“国防方面的国家秘密 及其密级的具体范围,由中央军事委员会规定。”这一规定 表明,《保密法》虽未对国家秘密具体范围作出划分,但是 已经以法律的方式授权国家保密工作部门会同中央国家机关, 在各自主管的业务范围内划分国家秘密的具体范围。目前, 各业务工作领域中的《国家秘密及其密级具体范围的规定》 已由国家保密局分别与有关中央国家机关联合制定下发。这 些具体范围的规定中所分列的各类事项都属于国家秘密事项, 都是受法律保护的。

《保密法》第九条规定,我国国家秘密的密级分为“绝 密”、“机密”、“秘密”三个等级。区分三个等级的原则 标准是:“绝密”是最重要的国家秘密,是国家核心秘密, 一旦泄露给不应知悉者所知,会使国家的安全和利益遭受特 别严重的损害。具体地讲,包括国家政治和实力的核心部分, 或者记载一个重要方面、某一重要问题的核心部分,如国家 对敌策略、部署、秘密工作、待行措施,财政和自然资源全 貌,重要的计划和统计,待定的重大经济措施;军事实力统 计;反映国家实力的科学技术和其他方面类似的部分等; “机密”是重要的国家秘密,泄露会使国家的安全和利益遭 受严重的损害,它包括凡是对国家政治和实力的核心部分有 所涉及,或者由此可推测出国家政治和实力的核心情况等; “秘密”是一般的国家秘密,是不属绝密和机密的一般部分, 泄露会使国家的安全和利益遭受损害。

(三)保密期限和秘密载体 国家秘密是有时间性的,需要永久保密的事项在国家秘密 中所占比例极少,永久也是相对的。所以,机关、单位对国家 秘密事项确定密级时,应当根据情况确定保密期限。保密期限 确定后,应当根据情况变化及时变更。密级和保密期限的变更, 由原确定密级和保密期限的机关、单位决定,也可以由其上级 机关决定。密级的确定,有严格的权限,一般是:绝密的期限, 由国务院及其授权单位确定。就是说,凡是绝密,属于政府方 面的由国务院确定并颁布,党系统的由中央书记处确定并颁布; 属于法院、检察院的分别由最高人民法院和最高人民检察院确 定并颁布;各部委、各省市自治区拟定的绝密范围,必须上报 国务院、党中央书记处,或经授权的部委、省市自治区认定和 批准;机密的期限,由国家、地市级和地市级以上的单位确定 并颁布。地市级单位也可以确定机密,但无权确定绝密;秘密 的期限,由国家到县级或县级以上单位确定并颁布。密级的变 更和解密,都要遵循有关规定和程序。未经原确定密级单位或 其上级主管部门的同意,任何单位和个人都不得擅自变更国家 秘密的密级或解密。保密期限需要延长的,由原确定密级和保 密期限的机关、单位或者其上级机关决定。国家秘密事项在保 密期限内不需要继续保密的,原确定密级和保密期限的机关、 单位或者其上级机关应当及时解密。

凡有权确定密级的单位可根据情况的变化,及时变更本单 位确定的国家密级或者解除密级,并在变更或解密的决定作出 后,尽快通知有关部门。国家秘密超过保密期限或被社会合法 公开后,应被认为密级自行解除。 国家秘密载体,是指载有国家秘密信息的物体。下面四种 载体是国家秘密载体的基本形式:(1)文字、图表、符号等 纸介质记录国家秘密。如国家秘密文件、文稿、文书、档案、 电报、信函、数据统计、图表、地图、照片、书刊及其他图文 资料等。人们通常把它统称为国家秘密文件、资料。国家秘密 文件、资料是我们目前在实际工作中使用最多、最常见的国家 秘密载体;(2)磁性物质,如记录着国家秘密信息的计算机 磁盘、磁带、录音带、录像带等。随着现代办公自动化技术的 发展,这种载体将越来越多,并将逐渐替代纸介质载体,成为 一种主要载体形式;(3)电、光信号记录传输国家秘密信息。 如电波、光纤等;(4)含有国家秘密信息的设备、仪器、产 品等载体。

(四)机关保密工作范围 1.文件、档案保密。2.会议保密。3.新闻报道和出版的保 密。4.科技保密。凡科学技术的先进之处,诸如新的发现、 发明,新的材料、产品,传统工艺的配方与流程以及研究进 展规划、课题等,均应保密。5.涉外保密。要防止别有用心 之徒以参观、游览等合法活动为名,窃取国家秘密和机关秘 密。6.电讯设备及通讯保密。现代机关越来越广泛地使用各 种有线电和无线电通讯设备。使用这些通讯设备,要按照有 关保密规定进行,防止监听、窃听。7.经济情报的保密。经 济保密应是保密重点之一,对于经济法规的执行情况以及拟 议中的修改事项,均应保密。8.电子计算机的保密。9.事务保 密。值班人员要对领导人的活动、上级领导机关的电传、领 导人的电话以及领导人对临时发生事件所作的批示等,都加 以保密。印章要由专人保管,存放的地方要加锁,用毕上锁。 用印要经领导批准,机关人员对用印的正式介绍信和证明信 的内容必须掌握,协助领导把关。其中涉密者,内容严禁外 传。机要部门应选择合适的地点,重要的机要部门要有人守 护,必要时应配保安人员从外围加以守护。

对机关保密工作人员的“十大要求”: 国家对机关工作人员履行保密义务的最基本的要求是: 不该说的国家秘密不说;不该问的国家秘密不问;不该看的 国家秘密不看;不该记录的国家秘密不记录;不在私人交往 中涉及国家秘密;不在公共场所办理、谈论属于国家秘密的 事项;不在没有保密保障的地方和设备中存贮、处理国家秘 密信息和载体;不通过普通电话、明码电报、普通邮局、计 算机公用网和普通传真递送、传输国家秘密信息和载体;不 携带密件参观、游览和探亲访友。此外,公务员对已知的窃 取或者泄露国家秘密的行为,应当予以制止并及时向有关方 面举报。

(五) 保密工作指导方针 《保密法》第四条规定了保密工作的方针: 1.积极防范:是指保密工作应防患于未然,主动把工作做在 前面,不能等出了问题再来抓。 2.突出重点:是从部位和内容方面来说的。部位是指国家秘 密较集中的地方和岗位,高级机关、重要单位的办公厅(室), 特别是机要部门,应列为重点。内容是指那些关系国家安危和重 大利益的秘密事项,是秘密本身的重点。要从各自的实际情况出 发,按照统一标准确定好保密的重点,不要把非重点划为重点, 以免冲淡真正的重点。 3.既确保国家秘密又便利各项工作:这是做好保密工作的宗 旨,也是根本要求。机关要正确处理好便利工作与确保秘密的关 系,处理好确保核心秘密与放宽非核心秘密的关系,把原则性与 灵活性结合起来。不要任意扩大保密范围,或不适当地提高秘密 等级,把不需要保的也保起来,把一般秘密当作核心秘密对待。 但是放宽限制并非放松保密,也非提前宣布解密,更不得泄密。 4.掌握尺度,内外有别:要准确选择时机,并注意区别对象, 内外有别,即必须注意国内国外要有区别,涉密人员与非涉密人 员之间要有区别,绝对不能不问对象一样对待。对一些非核心秘 密的放宽,并不等于解密,并非对一切人都可以公开。

五、 机关文书和档案管理 (一)机关文书涵义 机关文书相当于公务文书,也可称为公文,它作为应用文种, 常采用议论、说明和记叙的文体。内容组成上一般包括标题、发 文机关、正文、附件、机关印章与签署、发文日期、收文机关和 公文编号等。特种公文还有不同的标记,如绝密、机密和秘密属 密级标记,急件、特急件和要求限时属缓急程度标记,此外,阅 读范围、对象和份数也以标记表示。 机关文书名目繁多,以它们被发给的对象或方向为标准,可 分为三类:(1)上行文,即下级机关、一般工作人员或人民发给所 属的上级机关、领导或主管机关的公文,这类公文包括报告、请 示、报表、建议书、意见书、申请书和请愿书。(2)下行文,即与 上行文反向的公文,这类公文主要有命令、令、指令、指示、决 定、决议、规定、条例、布告、公告、通告、批复、传票等等。 (3)平行文,适用于同级或不相隶属的机关、人员之间的公文,这 类公文主要有函、通报和笺函。 根据国务院办公厅1987年2月18日发布的《国家行政机关公 文处理办法》,我国行政公文共有10类15种,即:命令(令)、 指令;决定、决议;指示;布告、公告、通告;通知;通报;报 告、请示;批复;函;会议纪要。这些种类的确定和使用方法是 国家统一规定的,在一定的范围内具有强制性。

(二)机关文书的重要性 机关文书又称公务文书,作为传达贯彻政府方针和政策、 发布法规、请示和答复问题、指示和商洽工作、报告情况与交 流经验的一种重要工具,在行政管理中起着各种重要的作用: (1)公文中特别是下行文一类有很多是法规性公文,如命令、规 定、条例等,在有效时间内它们受到国家权力的保证,有关机 关和人员必须严格遵守和执行。所以,这些公文具有行政法规 的作用。(2)机关的下行公文代表了政府的政策和法律,以及上 级机关和领导的意图,因而,它们对下属机关和工作人员起到 了领导和指导的作用。(3)一般的公文都有联系和知照的作用, 但各类机关在处理日常工作和业务活动中,主要是用平行文种 及介绍信和证明材料与上下左右机关进行联系,以便具体地处 理和解决各种问题。(4)公文在机关工作中普遍具有依据和凭证 的作用。上行的报告和请示是上级机关的工作依据,下行的批 复和通知是下级机关的工作准绳。协议和合同是签字双方曾经 许诺承担责任和义务的凭证,如有违反,则要依法追究责任。 (5)公文还具有宣传教育的作用。这主要现在下行文中。机关的 下行文通过阐明某一方面的方针政策,认清有关事项的内容和 意义或教训,由此发挥对人民的宣传教育的作用。

(三)文书的处理与要求 机关中的文书处理工作包括两个方面,一是发文处理,二是 收文处理。 发文的处理依次包括撰拟、审核、签发、文印、校对、封发 和归卷等程序。撰拟是指起草文稿。审核是指有经验而且水平较 高的文书人员在文稿送交领导人审批签发之前,对公文内容和形 式的审核。签发是指领导人核准公文并签字,包括姓名和日期, 这是文稿效用的关键,签发人要最后把关,如有问题,可以签不 发或待修正后再发。文印是指打印公文。校对是指核对文字和版 面安排。封发是指按领导批准份数盖印发文,信封上要写收文机 关全称和地址,左上角表明保密级别。归卷是指公文发出后,把 原稿和附件归档保存,供需要时查找和借阅。在这些程序中,撰 拟是发文处理的中心环节,因而撰拟文稿有很多要求,在形式上 它要符合特定的格式;内容上要做到准确,这需要公文符合国家 的方针、政策、法律和法令,提出明确具体的要求和措施;同时 协调好涉及其他部门或地区的问题,从而保证公文质量;数量上 要尽可能精简,一事当前,首先判断是否有形成公文的必要,可 否用电话或口头形式来取代公文解决问题。以免滥用公文,这有 助于克服文文牍主义,治愈文山的弊病,提高行政效率。

收文的处理,一般包括签收登记、分发、拟办、批办、承办、催办、清 退和归卷等内容。签收登记是指清点并记录公文的收进。分发是指文书工作 人员把收到的外机关来文分送有关部门领导及人员。拟办是指承办部门或承 担人对收文提出初步的办理意见。批办是指机关负责人在阅读公文后,对拟 办请示提出处理意见。承办是指承办部门或人员根据批办意见接受办理。催 办是指文书人员按照处理文书的时限检查催促承办机关或人员加紧办理。清 退是指承办机关或人员办理完公文后,依公文立卷要求,把公文原稿及有关 材料整理好,退交文书或主管部门。归卷是指鉴别无存档价值的公文,经主 管领导批准,在专人监督下登记销毁,而把其余重要公文立卷并等待归档保 存。 处理收文,要求保证准确、及时和保密。处理准确是指收文的分发转呈 不得有误,登记无差错。处理及时是要求根据公文内容的轻重缓急抓紧处理, 做到随收随办,不积压,不拖延,不误时,不误事,减少公文旅行的时间, 保证行政效率和经济效益。处理保密是要防止处理公文过程中,出现泄密和 丢失,给国家造成政治或经济损失。 处理行文关系时,也要注意以下几个事项:(1)国家行政机关通常不能越 级向上行文,除非有特殊情况;(2)经批准在报刊上发表的公文,应看做正式 公文,具有正式公文同等效力;(3)两个以上机关可以联合行文,但联合行文 的机关应是同级机关;(4)上行文不必同时抄送下级,下行文有必要可同时抄 报上级;(5)对上级公文,未经许可,不得翻印转发。

(四)文书的立卷 文书立卷就是指按一定的原则把纷繁零散的文书材料整理 成系统有序的分类案卷,以方便有关人员查找和使用,同时为 有价值的文书资料存档做好准备工作。 文书立卷的原则:(l)遵循文书材料形成的前因后果、时间 顺序和前后衔接等自然规律,按一定线索清理文书的来龙去脉。 例如,机关的内部活动存在着先决定、再计划、而后实施和总 结的时间顺序。机关的外部关系存在着下级请示、上级批复的 前后衔接,这些活动都伴随着文书材料的形成。因此,文书立 卷要依机关的活动规律登记注册文书材料。(2)文书立卷要反 映机关工作的真实面貌。机关文书反映了机关工作的面貌,立 卷的文书要避免不加选择地全部立卷或删减过分,更不能主观 编制立卷材料,掩盖原有文书所反映的机关工作本质。不同性 质和职能的机关应对文书材料分门别类立卷,有综合性而不能 归类的文书材料可归入办公室立卷,由两个以上部门联合办理 的文书材料,归主办部门立卷,以便忠实反映机关工作面貌。 (3)文书立卷要以方便保管、检索和使用为目的,这要求各卷所 含公文量需适当,不同密级和不同形式的公文要分别立卷。

(五)档案管理的程序与原则 档案工作的基本内容是档案的收集、整理、保管、鉴定、统计和利用等 等。习惯上称为六环节:(1)收集。为了发挥文书的作用,必须对其进行挑选, 集中保存。(2)整理。对繁多、复杂而零乱的材料,按照一定的原则分门别类。 (3)鉴定。对整理后的文书进行识别、精简,去粗取精。(4)保管。对具有保 存价值的档案,必须采取保护措施。(5)统计。为方便查找利用,需对档案 进行编目,要科学地管理档案,对于档案的收进移出、保管利用等各方面情 况做到心中有数。(6)利用。以上所做的工作是为档案利用服务的,这是档案 工作的出发点和归宿。 档案工作要遵循以下三大原则:(1)统一领导,集中管理。在我国,国家 全部档案由档案机构分别集中,由党、政档案部门统一管理。各机关内的各 种不同档案,如党、政、工、团等要由机关档案工作系统集中管理,不得分 散保存。(2)维护档案的完整性并确保其安全。这是对档案工作提出的最基本 的要求。完整性,就是在数量上使档案齐全,不得有所缺漏,质量上要保持 档案的完好无损,不失历史真实;安全,就是要精心负责,不得损坏,同时 又要做到使档案不泄密,不丢失。(3)方便利用。便于利用既是档案工作的立 足点,也是检验档案工作做得好坏的主要衡量尺度。档案不能一直堆在库房, 应尽量早日与利用者见面,以便发挥档案应有的功能。 科学技术的不断进步对档案管理提出了新的要求,在档案管理中要运用 现代科学技术,提高档案管理的效率和质量,使档案得到更好地利用。

本章思考题: 名词:机关管理 机关物材 国家秘密 密级 秘密载体 文书 档 案 思考题 1.机关管理工作有何特点? 2.做好机关管理需要遵循哪些原则? 3.如何做好机关的外部空间管理? 4.如何做好机关的内部空间管理? 5.要做好机关的自然环境管理需要从哪些方面来考虑? 6.机关物材采购一般应遵循什么原则? 7.什么是国家秘密?它的密级是如何区分的? 8.我国的保密期限是如何规定的?秘密的载体有哪些? 9.机关工作中有哪些是属于保密范围的? 10.保密工作要按什么指导思想来进行? 11.处理行文关系时,需要注意哪些事项?

第8章

行政决策

一、行政决策概说 (一)行政决策内涵 根据决策理论的创始人赫伯特· 西蒙的分析,决策概念 至少包括以下几层涵义:第一,它是一种行为,一种过程, 而不是一种结果。这个过程起源于一定的动机,它的终端是 作为或不作为的决定,是确立了的行为取向,但决策本身仅 仅意味着一种过程。决策是贯穿在动机和结果之间的中间环 节,是从一定动机达到一定结果的桥梁。第二,它是一种选 择的过程,是人类在实施一项改造自然和社会实践活动之前, 对多种可能的行为取向的一种判定和“择一而行”的选择。 因此,决策过程是人类解决问题的一个主要环节。第三,这 个过程既可能是理性的,也可能是非理性的。 行政决策是指国家行政机关工作人员在处理国家行政事 务时,为了达到预定的目标,根据一定的情况和条件,运用 科学的理论和方法,系统地分析主客观条件,在掌握大量有 关信息的基础上,对所要解决的问题或处理的事务作出决定 的行为和过程。

(二)行政决策特征 1.行政决策的主体是具有法定行政权的国家行政机关或在国家机关中 占据合法职位的政府官员。除经上级国家机关、法律以及其他社会规范授权 外,行政机关和政府官员以外的任何其他机构和社会组织、个人,一般说来 是不拥有行政决策权力。 2.行政决策涉及各个领域的广泛的社会事务的管理,从中央到地方, 各级行政机关运用行政决策权力解决社会公共事务的各种问题。在解决问题 的过程中,往往要涉及很多机构,动用大量的人力、物力、财力。行政决策 的主要功能,首先不是赢利,而是实现对社会价值的权威性再分配,确立公 正平等的社会关系。 3.行政决策的进行必须以法律为依据。各级行政组织及其负责人根据法 律的决策、权限,依法制定和实施其相应职权范围的行政决策,并依法保障 各级独立的行政决策权。 4.行政决策的结果表现为国家的政策或法律、法规,这些政策或法律、 法规一经确定下来,付诸实施,便具有特殊的权威性和强制性,具有普遍的 约束力。任何组织或个人都不能违反它们,否则将受到惩罚。 5.行政决策过程是权力运用的政治过程,有交易、妥协,有针锋相对 的冲突,甚至有战争。 可见,行政决策具有明显的政治性,它属于政治决策的范畴,是政治系 统中的一类决策。行政决策的这些特点,从根本上损害了行政决策的科学性, 而且使它的整个过程充满扑朔迷离的复杂性和神秘性,给政治家施展政治艺 术提供了广阔的领域。

(三)行政决策要素 1.决策主体。即依据法定程序授予而拥有行政决策权的行政决 策者。由于行政决策的面越来越广,行政决策的主体也逐渐变 得多元和多层次。所以,行政决策的主体还包括行政决策机构 和参与行政决策机构的各类人员。 2.决策客体。这是指中央和地方各级国家行政机关为履行其职 能,依法处理的国家事务、社会事务和经济事务。行政决策客 体通常由两部分构成。一部分是由中央国家行政机关进行决策 的决策对象,一部分是由地方各级国家行政机关进行决策的决 策对象。 3.行政信息。行政信息是反映整个行政管理活动的各种资料、 情报、数据、指令、密码、符号、文字、语言、讯号等的总称。 行政信息是行政决策的基础,决策的过程实质上是信息的输入、 转换和输出的过程。 4.决策方法。决策在本质上是一个复杂的思维过程,行政决策 的科学方法总是以思维方法的科学化为基础的。

(四) 行政决策分类 1.按照所要解决的决策问题的范围和重要性,分为战略 决策和战术决策。战略决策主要表现在对路线、方针、重大 的规划等具有全局性、整体性的决策方案的确定,它通常以 最高领导层为主体予以抉择。战术决策是战略决策的配套措 施,主要功能在于执行战略决策所规定的目标,解决具体的、 细节性的决策问题。因为战略决策多解决宏观决策问题,战 术决策基本上解决微观问题,因此又可作宏观决策和微观决 策的划分。 2.按照决策者的思维反应模式,可把行政决策分为理 性决策和非理性决策。理性决策指在作出决定之前,根据所 拟定的决策目标,收集充分的信息,分析各种可能的选择, 拟定多个决策方案,经过科学论证,然后予以抉择的科学过 程。非理性决策则指决策者依据自己的猜测、习惯反应、条 件反射、本能反应等非理性的心理因素去抉择,或者盲目遵 从权威的分析意见去作出决断。任何决策过程都存在这种非 理性因素的影响,当这种非理性因素在选择过程中起主导作 用时,这个决策便是非理性决策。

3.按照使用的决策方法的先进程度,可以把行政决策分为 经验决策和科学决策。经验决策指由决策者根据个人或集团的 思想水平、工作能力、生活经验等个人素质做出决定。在行政 决策领域,人类有史以来基本上都是运用经验进行决策的。科 学决策指以科学思考、科学预测、科学计算为依据的决策。它 根据目标的不同,变量的多寡、限制条件的差异等,采取适当 的数学方法加以计算,或通过试验、模拟等,然后做出决定。 4.按照决策问题的性质,可以把决策划分为确定型决策、 风险型决策和不确定型决策。确定型决策指决策者只有一种肯 定性的主观决策要求,决策目标是明确的,决策问题所面临的 客观条件是确定的。同时,决策者有多个可供选择的方案。在 这种情况下,决策者可以根据自己的经验和偏好,以及决策目 标的要求,比较容易地选定行政方案。风险型决策指存在一定 的不确定因素,决策者因此必须冒一定的风险去进行选择。在 风险型决策过程中,一般原则是先找出损益期望值,即求出每 种方案的损与益之和,然后加以比较,采取其中较为合理的方 案。不确定型决策指从不同角度考虑,可以做出不同的选择, 而很难断定哪种选择是最好的决策。

风险性决策与不确定性决策的区别 一般地,风险性决策必须具备以下五个条件:(1)有需要达 到的明确目标;(2)有两个以上可供选择的方案;(3)决策问 题的解决面临不以主观意志为转移的、两种以上变化不定的客 观条件或自然状态,即不可控变量或自变量;(4)有不同的 方案,并且在不同的客观条件下,其得失损益可以计算出来, 即有可控变量和因变量;(5)各种自然状态在未来如何出现, 有以统计为依据的概率可循。 不确定型决策也有五个特点:(1)目标因人而异;(2)有两个 以上可供选择的方案;(3)要决策的问题有不以决策者主观意志 为转移的两种以上变化不定的客观条件;(4)有不同方案,且在 不同的条件下,各方案的得失可以计算出来;(5)多种客观条件 出现的概率无法知道。 不确定型决策与风险决策的区别在于,客观条件(或自然 状态)出现的概率无法知道。因此在确定目标时,与该问题无 直接关系的其他因素就起作用。保守的决策者,宁愿获利少些, 不肯损失过大;爱冒险的人,宁愿损失可能大,也不愿意放弃 多获利的机会。因此,不同人,由于出发点不同,即使运用科 学的方法,也会作出不同的选择。

(五)行政决策原则 1.科学预测原则 2.信息原则 3.可行性原则 4.满意原则 5.成本效益原则 6.公平与民主原则 7.法制原则

二、 行政决策体制 (一) 行政决策领导系统 领导决策系统的基本任务是,确定要解决的问题和决策 目标,把公民磋商与参与系统、专家咨询系统和信息支持系 统组织起来,围绕所要解决的问题和决策目标开展工作;组 织专家咨询参谋系统拟定各种不同的决策方案;负责选择决 策方案,也就是进行决策,并对立法机关和上级机关与公民 负责;负责推行决策,监督决策的执行,在执行过程中可以 完善和修正决策,并且对实施决策的结果负有完全的责任。 领导决策系统是行政决策体制的核心,是实际权力的把 持者。它决定在多大程度上允许公民参与,在多大程度上听 取公民意见,在多大程度上听取专家意见,决定行政决策体 制法制化、民主化和科学化的程度。没有行政决策体制的法 制化、民主化和科学化,也不可能实现行政管理的法制化、 民主化和科学化。

(二)公民磋商和参与系统 公民参与是现代行政决策体制的重要内容,也是行政民 主化和政治民主化的重要内容。政府决策必须集中和反映大 多数人的意见和利益,不能片面地代表和反映少数人的利益 和特权者的利益。公民磋商与参与系统包括:(1)社会信息反 馈系统。它的作用是广泛地进行调查研究,了解民情民意, 重视人民群众的要求和希望,及时反馈给政府。(2)政府与社 会组织和社会团体的磋商系统。在公共政策制定之前,政府 要和代表不同利益和意志的社会组织和社会团体进行磋商, 听取他们不同的意见,协调他们的意见和利益,达成共识和 在互相妥协基础上的一致利益,这样,政策就具有广泛的基 础和可行性与合法性。(3)公民评价与监督政府系统。政府 管理要做到政务公开,岗位明确,政策透明,程序明确,同 时要有明确的评价标准。政府对人民群众的评价和监督要有 回应,有措施,奖优罚劣,优胜劣汰,形成一种竞争机制。

(三)专家咨询系统 这是现代行政决策体制中的最重要组成部分之一,也是 现代各国普遍采取的决策方式之一。任何决策领导者的能力、 知识和时间都是有限的,面对复杂的公共事务,只有借助于 “外脑”、“思想库”、“智囊团”,才能获得正确的观点、 思路、建议、方案,才能形成科学合理的政策。 专家咨询系统的主要作用是界定政策问题、拟定决策方 案、参与监督决策执行。专家咨询系统由学者和专家以及资 深行政官员组成,他们有独立工作的权利,不受政府政策和 政府意图的左右,有独立自主地进行研究与思考的自由空间 和地位。必须指出,专家咨询系统只有拟定方案和提出决策 方案的权力,而没有决策权。同时,如果政府采纳了专家提 出的决策方案,专家咨询系统对政策执行的结果也不负任何 责任,政府也不能把责任推到专家身上,谁决策谁负责。

(四) 信息支持系统 信息支持系统为领导决策系统和专家咨询系统提供各种 政务信息,这就要求信息必须准确、正确和及时。信息支持 系统主要包括:(1)建立一个收集各种社会信息和政务信息的 网络。这些信息包括民情民意,国内外的政治、外交、军事、 经济、科学、技术和文化等信息。收集信息的网络要覆盖全 社会,信息必须正确并准确,要分清真实信息与虚假信息, 信息的普遍性与特殊性。(2)整理、分析和加工各种社会信息 和政务信息。对信息必须进行分类整理,整理的过程是一个 去伪存真、去粗取精的过程。信息应该如实地向领导决策系 统和专家咨询系统传递,供它们在拟定和选择决策方案时参 考。 行政决策体制的四个组成部分,缺一不可。领导决策系 统是核心系统,它决定是否设置其他三个系统,决定它们如 何发挥作用,决定它们之间的关系和协作。但是,有一点必 须肯定,决策必须以人民群众的意志和利益为导向,以法制 性和科学性为标准,因此,必须有相当的机制予以保证。

三、 行政决策过程 (一) 行政决策一般过程 决策在西蒙看来可以由四种主要活动构成,即:情报活动、 设计活动、抉择活动和审查活动。这些活动包括以下一些内容。 1.确定决策目标。这是行政决策的第一阶段,它构成决策 的前提。目标的确定包括两个方面:一是通过对整体环境的探 察、研究,找出制定决策的理由。二是在探察所积累材料的基 础上,分析和辨明决策的条件,进而确立决策目标。对问题的 准确、完整的陈述和抽象,是决策目标正确的前提。确定决策 目标的标准是指为实现正确的决策而对政府管理过程所限定的 某些规范:第一,决策目标必须建立需要与可能之间的平衡; 第二,决策目标的表述应当准确;第三,决策目标系统应主次 分明。当决策涉及多个目标时,需要根据各个目标的基本性质、 因果关系、层次高低或重要性进行大小排列组合,优先考虑必 要的重点目标;其次,可以通过目标归并减少目标的数目。目 标的归并,可以促使政策相对集中,增加决策的有效性。

2.拟订备选方案。这是决策过程的第二个阶段,它构 成决策的基础,其特点一是预测,二是创新,三是对比。其 中创新是核心。 这一阶段包含三项基本的任务:第一,列出全部备选方 案;第二,确定每一方案的后果;第三,对全部备选方案可 能的后果进行对比性评价。 备选方案往往要经过粗放设计阶段和精致设计阶段。备 选方案的设计标准是一种对现实环境作出准确反应的创造性 思维规范。除了综合、整体、效用、动态等方面外,还有量 化、技术监督等标准,需要在拟订备选方案时高度注意。 另外,在拟订方案过程中有两项必要的工作不可忽视: 第一,对方案结果的准确估计;第二,对实施细则的明确规 定。 此外,拟订决策方案必须遵循两个原则:第一,方案的 详尽完备;第二,方案的互相排斥。这样才便于选择。

3.选定行动方案。在备选方案拟订之后,就进人选定行动 方案的关键阶段,因为它直接关系到行动的方向以及达到什么 目标的问题。 一个方案的价值标准包括这一方案实施后的作用、效果、 利益等。抉择价值标准的核心问题具有相对性、综合性和灵活 性。相对性是指选定行动方案的折衷性质;综合性是指抉择标 准的全面性质;灵活性是指抉择标准的动态性质。 满足决策方案最优标准的条件有五点:(1)决策目标有数量 指标;(2)穷尽所有的可能性方案;(3)每个方案的执行结果必须 明了;(4)择优标准绝对明确;(5)决策不受时间条件限制。在 实际行政决策中,任何决策方案,至多只能达到可以得到满意 的有限目标,因而在择取方案时,依据一个满意原则即可。这 个原则又被称之为“有限合理性”原则,或“甚优”、“够好” 原则。 此外,在进行行政决策时,还要注意“留有余地”或“几套方 案”,以便随时随地根据情况变化应变实施。

4.决策过程反馈。这是指在整个决策过程的确定目标、 拟定方案和选择方案的不同阶段中,不断地通过信息反馈, 对过去的抉择进行实践性评价和检验,尤其是对最后的抉择 进行实践性评价和检验,验证决策的正确与否及其程度,及 时修正决策方向或弥补决策遗漏,从而避免重大决策失误。 从发展序列上看,反馈通常表现为:(1)在最后抉择公布 之后,实施之前的信息反馈;(2)最后抉择付诸实施之后的信 息反馈。对行政决策来说,在序列上采取第一种情况作为反 馈的主要形式,并配合以第二种情况下的反馈,更符合其公 共性质和社会性质。因为行政决策是以公共利益为出发点的, 这就要求决策者在决策时,尽可能多、尽可能快地提前通过 反馈,收集社会反应,作出尽可能好的决策,并使决策获得 尽可能好的结果。

(二)影响行政决策因素 1.政治和法律因素。 2.决策对象的特性。决策对象本身的重要性、紧迫性和特殊性无疑对行政 决策的议事日程安排、决策方案的拟定和选择都有重要的影响。 3.外部的压力。外部压力指各种社会集团、政治团体、社会舆论等独立于 行政决策过程之外的具有重要影响力的因素。 4.信息的质量。信息的准确性和可靠性,直接影响到行政决策的质量与效 果。影响信息质量有以下情况:信息渠道不畅通;信息反映不及时、不准确 或不全面;信息在传递过程中经过层层筛选逐渐减少或失去价值;信息沟通 障碍或信息流通渠道阻塞等。 5.决策者素质。行政决策最终是通过行政决策人员来完成的,所以决策者 的素质好坏对决策结果影响很大。影响行政决策的个人素质有政治素质、专 业素质、文化素质、管理素质、心理素质、生理素质等六个方面。影响行政 决策的群体素质是指不同素质的人员结合起来在一起的整体效应,是群体各 个成员的个人素质、绩效的整体反映。 6.其他因素。还可包括决策体制、决策手段、决策时机等。这些因素的存 在和影响说明了行政决策过程的复杂性,有意识地利用这些因素的积极作用, 克服它们的消极作用,是有效控制决策进程、提高决策质量的重要途径。

四、行政决策趋势 (一)民主化趋势 行政决策民主化的趋势表现在行政决策权的分权趋势,广 泛的民主参与及专家参与等方面。 1.行政决策权的分散趋势。这种趋势表现在两方面:一方 面,行政决权的“下移”倾向。主要表现为中央政府开始将原 先由自身掌握的某些权力下放给地方政府行使,实际扩大了地 方政府的行政决策权限。另一方面,行政决策的主要负责人将 原先独自享有的决策权交由行政下级行使,从而实际上增加了 行政下级的决策权限。 2、专家参与行政决策的趋势。 3.公众参与决策的趋势。行政决策民主化的本质含义,指 的就是决策的利益相关者、决策的实施对象对决策的制定和形 成过程能够施加影响,能够参与其过程。对政府重要的决策, 要向社会公布,在社会公示的前提下,通过听证会、论证会、 座谈会等多种形式征求意见,确保最大限度的民众参与,广泛 听取各领域和各阶层公众的意见。

(二)综合化趋势 所谓综合化,是指行政决策时,由单目标向多目标转移的 综合化趋势。 1.这种趋势是单目标决

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